政府制造让新能源产业跑偏

 多年来，许多传统产业与“产能过剩”一词纠缠不清。但是，让人费解的是，新能源等新兴产业也出现了产能过剩的问题，为什么？

也许，正是国家与各地政府用力过度的支持政策出现了问题。从设备制造到企业发电，政府支持的身影在新能源产业的各个环节无处不在，从某种意义上说，这是一个“政府制造”的产业。

　从新贵到过剩

“在中国东南部的新余市外，一栋原本为170家企业兴建的庞大办公楼内，如今只剩下5家太阳能设备供应商。政府当年统治全球太阳能行业的宏伟计划，如今只剩下上锁的大门和空旷的办公室。”9月，这则来自彭博通讯社的报道经《环球时报》转载后引起巨大反响。

“新能源科技城”是这座江西小城近几年引以为傲的城市标签，可如今，这座城市正在经受来自这个产业的严峻考验。

据了解，新余光伏交易市场于去年开业，是中国首家，短短一年，却已沦为“鬼城”。国际市场行业不景气让产能过剩问题无可回避。

上述彭博通讯社的这则报道还指出“新余的故事正在全中国上演”，应该说，这样的说法不算夸大其词。

事实上，除了新能源产业链上游的设备制造商，位居产业链下游的新能源发电企业同样饱受产能过剩之苦，甚至即使是国家特许权示范项目也不例外。

7月下旬，甘肃的天气已经微凉。《中国产经新闻》记者见到了中广核甘肃敦煌10兆瓦光伏并网发电特许权示范项目的一位负责人，凉爽的天气并未让这位负责人心情变好，并网受限，发电场“有劲使不出”让他头疼不已。

这位不愿具名的负责人告诉记者，身为特权项目，在建设之初与地方电网的确有所发电力全部并网的口头保证，但随着当地光伏装机容量急剧增加，并网问题日益激化，这个保证变成了空头支票。

“现在是整个敦煌地区的光伏企业统统限量并网，各家企业只能并网50%的电力，这也是没办法的办法。”这位负责人说，这个办法已经从今年5月就开始实施了。

来自国家电网[微博]的数据显示，甘肃省并网光伏电站50座，总装机容量86.35万千瓦，仅占全省总装机容量的2.85%！

8月，《中国产经新闻》记者在甘肃省酒泉、玉门、瓜州、敦煌等地走访了众多风电场和光伏发电厂。微风中，排排风机缓缓旋转，阳光下，片片太阳能电池板闪耀光芒。但是，由于电力输送通道的严重制约，如果按照满负荷发电能力折算，将近一半的风机在空转，将近一半的电池板在白晒太阳。

中国新能源产业的发展历史并不长，在短短几年的时间内，新能源行业的众多企业已经尝尽了从新贵到过剩的苦涩滋味。

到底是什么导致了新兴产业的产能过剩？

　　国家政策“太给力”

对于中国而言，发展新能源的必要性与紧迫性不言而喻。

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任李俊峰曾向《中国产经新闻》记者指出，改革开放30年，我国能源产生的各类污染物均居世界第一，如果不抓紧进行清洁化和低碳化的能源革命，我国的能源出路和回旋的余地很小很小。

8月30日，国家发改委出台了《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》明确对光伏电站根据光资源优劣实行三类地区标杆上网电价，分别为0.9元/度、0.95元/度和1元/度；分布式光伏补贴为0.42元/度。

这个《通知》让业内人士稍稍有些吃惊。因为，此次公布的电价标准高于市场预期，也明显高于3月份征求意见稿的水平。兴业证券(9.42, -0.27, -2.79%)对此解读为，这意味着光伏项目的投资回报得到明确，标志着国内光伏市场的正式大规模启动。

7月份，《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》发布，将光伏产业的发展目标定为到2015年总装机容量达到3500万千瓦以上。对比之前光伏产业“十二五”规划中2100万千瓦的目标，有了极大幅度的提升。

事实上，近年来国家层面对于光伏行业的各种规划、支持政策相当密集。

据不完全统计，仅2012年九、十月份，针对光伏行业的支持政策就多达6个。

9月12日，国家能源局发布《太阳能发电发展“十二五”规划》，“十二五”期间，建设100 个新能源示范城市和1000 个新能源示范园区；

9月14日，国家能源局发布《关于申报分布式光伏发电规模化应用示范区的通知》；

9月27日，国家开发银行完成关于进一步加强金融信贷扶持光伏产业健康发展的建议，重点确保12家光伏企业授信额度；

10月16日，国家能源局下发了关于印发《分布式光伏发电示范区实施方案编制大纲》的通知；

10月24日，国务院新闻办公室发表《中国的能源政策（2012）》白皮书。指出要大力发展新能源和可再生能源，积极利用太阳能；

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10月26日，国家电网公布《做好分布光伏发电并网服务的工作意见》，10千伏以下电压等级接入电网而且单个并网总装机容量不超过6兆瓦，将免费提供接入服务，并且全额收购这些项目富余的电量。

与光伏行业的情形类似，在风电领域，各种规划以及政策支持同样给力。密集的支持政策发布频率将国家不遗余力发展新能源的决心显露无疑。

　　地方政策“很诱惑”

作为地方政府，也许远没有中央立意高远，但密切关注并分析国家战略将为地方带来的机会与利益，则是各地政府最擅长的。

一位不愿具名的官员告诉记者，与国家战略同步，穷尽政策利好是不少官员发展地方经济充实地方财政的秘诀。就新能源而言，还符合了“经济发展方式转型”的中央命题，地方官员当然趋之若鹜。

国家大力发展新能源的战略被各地政府快速跟进。据媒体报道，当下有上百个城市在做新能源发展规划。仅2009年，江苏省的13个地级市中就有10个在打造新能源产业基地。

　　地方究竟能获利多少呢？

应该说，就风力和光伏发电而言，最初几年对于地方经济的贡献并不大。

按照政策，这些项目都可以享受“三免三减半”的优惠，即前三年免征企业所得税、第四至六年按减半征收企业所得税。

甘肃省玉门市一位官员告诉《中国产经新闻》记者，这些项目基本上前八年都对财政收入没有贡献。“无论是地方政府还是企业，大家看重的都是发展前景。”

虽然初期对于财政收入贡献不大，但这些产业对于GDP的拉动则不可小觑。这位官员告诉记者，当地新能源真正发展起来也就6年的时间，但短短6年，新能源产业贡献的GDP已经占百分之十几。

无疑，GDP拉动就应该包含在这位官员所说的“发展前景”中。

相对于收效较慢的发电项目，设备制造对于地方经济的拉动则是立竿见影的。因此，围绕一家龙头企业打造产业链，进一步将新能源作为新定位的城市屡见不鲜，例如前文提到的新余，例如无锡。而有些地方甚至出现政府出面，要求投资者使用本地设备，搞变相地方保护主义的现象。

那么，地方政府提供的政策支持又有哪些呢？

按照规定，对使用未列入耕地后备资源且尚未确定土地使用权人（或承包经营权人）的国有沙地、裸土地、裸岩石砾地的工业项目用地，在确定土地出让价格时可按不低于所在地土地等别相对应最低价标准的30%执行。而《中国产经新闻》记者了解到，各地对风电、光伏发电项目基本上都按照这个标准出让。

甘肃瓜州一位官员告诉《中国产经新闻》记者，当地土地等别的最低价标准为每平方米84元，因此当地风电场拿地成本低至每平方米25.2元。

而更有意思的是，占地面积巨大的风电场并不需要支付所有覆盖面积的土地出让金。一般而言，风电场布置风电机组时，在行距上要求机组间相隔5-9倍风轮直径，在列距上要求机组间相隔3-5倍风轮直径。但政府在出让土地时，只按照风机的实际占地面积计算。例如瓜州某风电场单个风机所占土地面积仅按照400平方米计算。也即“点征”。这就大大降低了项目需要支付的土地成本。

除了在土地出让上极尽优惠，在项目的审批上，各地政府也大开绿灯。

随着中央简政放权步伐的加快，地方政府也开始大手笔批复项目。敦煌一位光伏电站负责人告诉《中国产经新闻》记者，以前省发改委的审批权限只有10兆瓦，而现在则取消了规模限制，这导致当地电站装机容量剧增。2009年该地区的装机容量为20兆瓦，到了2013年，就已经增加到了200兆瓦。“原来的项目多为9兆瓦，现在几十兆瓦的项目也有了。”

此外，各地对新能源产业的发展也提供了便利的资金支持。例如，根据《江西省光伏产业发展规划》，对于新能源项目，优先安排省级资金。对光伏产业基础设施建设贷款，优先提供财政贴息。此外，还为企业融资提供贷款担保等。

如果说国家层面的大力支持为新能源产业的发展奠定了基础，那地方政府提供的各项支持则给予了各个业内企业最真切的诱惑。

在饱受环境污染的今天，没有人怀疑新能源对于人类社会发展的意义，可也许正是这种确定，让新能源的发展节奏过快，并且过乱。最终，在国家与地方政府共同用力过度的支持下，中国新能源产业尚未真正勃发，便已开始品尝产能过剩的苦果。

在上游设备制造环节，曾经的巨头尚德已经破产；在下游发电环节，由于输送电网建设的严重滞后，几乎所有的企业都不能全负荷发电。

北京大学市场经济研究中心研究员、北大纵横管理咨询集团合伙人项凯标向《中国产经新闻》表示，由于电网建设的滞后，新能源发电被严重制约，进而国内市场的发展减慢，最终新能源设备的国内消化能力减弱，而国际市场又不稳定。正是强大的支持政策，在一定程度上打乱了市场发展的节奏。

正如经济学家许小年所言，新的经济增长点不是政府规划的结果，而是市场竞争形成的结果。光伏是政府制造的增长点，并不成功。