“建机制、重考核” 严防“运动式减碳”

2021年，部分地区出现了限停产、限停电等“运动式减碳”现象。为避免此类现象再次出现，有必要根据中央“双碳”文件的部署，研判碳达峰过程中运动式减碳可能发生的区域和领域，并基于可能的诱发因素有的放矢地采取防范措施。

五大诱因催生运动式减碳

所谓“运动式减碳”，是指减碳政策实施部门和地方政府不遵循经济社会发展规律和减碳客观规律，将能源结构调整、产业结构优化、企业升级改造等长期问题短期化，将绿色低碳能源供应、生产生活减碳和碳汇建设的系统性解决方案简单化，管理方式倾向于“一刀切”和地方主义化，且重控轻疏，以大规模限停产、限停电等运动式方式强行推动减碳工作。

运动式减碳不仅会危害部分基础产业和初级产品的供应链安全，影响经济和社会的正常发展，妨碍国民经济与社会发展规划各项目标的实现，甚至可能引发金融、粮食、物流等系统性风险。因此，需采取相关措施，预防和避免这种现象发生。

分析运动式减碳的可能诱因，包括以下5个方面：

一是部分地区和行业对减碳难度认识不一，存在急于求成或懈怠的两极心态。一些地方尤其是中西部地区，不考虑区域发展的异质性，认为碳达峰不是梯次达峰而是“齐步走”，并确立了2030年前完成碳达峰的共同目标。实际上，这些地区低碳转型的基础和条件很难支撑其在短期内实现较高的减碳目标。

二是部分地区和部门倾向于展望远期碳中和目标，对先进能源技术和低碳技术的判断过于乐观，对近期和中期碳达峰的基础和难度却考虑不足。

三是煤—电供求关系扭曲、电力成本传导不畅，易引发部分地区缺电和限停电。“十四五”时期，每年仍需新增部分煤电满足新增电力消费需求，一旦煤炭供应紧张或者价格高企，将可能引发部分地区缺电和限停电，从而导致用电侧限停产。尽管受制于电力安全而被动实施的有序用电措施与应对考核采取的主动限停电、限停产措施动因不同，但对产业链和经济的影响近似。

四是资本偏好推动，导致投资冷热不均，新能源发展和传统能源保供难以有效衔接。对煤电和煤炭等化石能源、基础产业的抽贷、断贷风险较高。

五是部分地区和行业长效机制建设不足，习惯运用短期的管控手段实现长期的政策效果。多数地方政府缺乏推进碳达峰的有效政策工具，一些地方重堵轻疏。

“两高”行业和基础产业集中地区需警惕

当前，“两高”行业、初级产品集中度较高的地区仍是运动式减碳的高风险区。

如化工、钢铁、有色金属等高耗能、高污染、高载能基础产业和初级产品领域，由于开展行政干预的制度成本较低，若于2030年前完成能耗双控或碳双控的考核有难度，一些地方政府倾向于在考核前优先实施压产或关停，以获取更大节能降碳空间。

部分经济欠发达地区或省份再现运动式减碳的几率和风险也较高。这类地区工业结构偏重，“两高”行业、基础产业和初级产品的集中度高，市场需求大，煤炭消费比重大，能耗和碳排放持续增长。2030年前达成节能降碳目标的压力较大，尤其是在能耗总量方面。同时，西部地区的政府治理、营商环境总体弱于中东部地区，政府扭转局面的调控手段和能力不足，运动式减碳的发生几率较高。

此外，长三角等东部沿海经济发达地区电力供应不足时，可能管控区域工业企业用电。这类地区多为产品制造或出口的集中地，本地能耗与电耗需求大，易出现错峰限电现象。2030年前，长江中游等地区的电力需求仍可能呈现刚性增长趋势，用电高峰时期采取有序用电措施概率较高。

值得关注的是，当前，自上而下的大规模新能源项目建设已出现重建设速度与规模而轻建设运营的苗头。

以整县推进屋顶分布式光伏开发为例，目前已出现以下问题：一是一些地方只聚焦政策利好带来的巨大市场机遇，既未考虑本地电网安全和土地承载力，也未充分考虑对电力成本分担和农村电价，以及对农电基础设施投资的系统性影响;二是部分经济欠发达地区，将光伏当作一种资源，搞“资源换投资”“资源换产业”，强制要求企业进行产业配套投资，自行设立投资准入门槛;三是“一企包一县”的模式形成事实上的垄断，变相阻止一些企业进入市场;四是一些企业出现“圈而不建”“拿钱跑路”和“光伏贷”陷阱等情况。

建机制重考核推动科学减碳

首先，要稳妥推进能耗双控模式向碳双控模式转变。一方面建立完善从能耗双控向碳排放强度和总量控制的过渡机制。利用碳市场交易配合双控考核，优先解决考核的指标设定及产能置换、产业转移带来的能耗与碳排放指标跨区域交易问题。应尽早明确免于能耗总量考核的新增可再生能源和原料用能的范围，分行业制定原料用能的技术清单，并确定将实际能耗纳入GDP能耗下降率的计算范围;另一方面要科学制定考核目标，提高政策的包容性和灵活性。重点解决能耗双控和碳排放总量控制的指标设定与分配问题，制定不纳入能源消费总量控制的新增可再生能源和原料用能标准，以及国家重大项目能耗单列的实施细则，使考核目标设定更具包容性和公平性。

就地方而言，应结合本地实际，增强低碳发展的造血能力，防止本地减碳对全国产生负面影响。

一是因地制宜，科学制定本地节能降碳目标。各地节能降碳目标的确定应充分考虑产业聚集、升级、转移和人口转移带来的能耗与碳排放影响，评估国家重大项目对所在地区的能耗和碳排放影响，并防止煤炭生产和煤化工项目所在地区过急减碳，从而增加全国初级产品供应链的安全风险;二是精准施策，提高减碳的科学化管理水平。对原料用能和燃料用能按照国家战略实施“有保有压”，确保全国供应。国家有关部门对地方采取的运动式减碳要全国通报并严格问责，防止一限或一关了之;三是有序实施化石燃料等量、减量替代和产业升级。各地尤其是中西部后期达峰地区在实施产业升级、接受东部地区产业转移的进程中，需制定转型升级规划。

在此笔者建议从以下4个方面加强评价考核等关联机制建设，促进碳达峰工作的高效开展。

一是加强能源统计、碳核算、预测预警等基础能力建设。建立和完善行业、区域两个维度的能源供需与碳排放的预警机制，预防和应对可能出现的经济和社会风险。

二是针对“十四五”时期的能耗双控考核，应抓紧建立产能置换、用能权等跨省交易与能耗双控配额的协调联动机制。在能耗双控向碳双控过渡方面，建议衔接全国与地方碳市场核发给企业的配额，以及碳双控机制下核发给地方政府与企业的配额。

三是加快完善碳市场建设，探索双控考核的关联机制。在指标制定与分配方面，未来推进碳双控考核工作，应在总结先前能耗双控的经验教训基础上，探索建立重点控排企业的碳市场配额与地方政府的双控考核指标之间的衔接机制，以及企业间的流通和抵消机制。

四是建立对运动式减碳的识别、评估、纠错和容错机制。建议在国家层面明确项目建设和运动式减碳的表现形式与识别标准。同时，有针对性地开展运动式减碳风险评估，对政策实施效果开展抽查，预防和治理减碳“一刀切”。

(洪涛系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源政策研究室主任;常纪文系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)

文章作者：洪涛 常纪文