电改应改要害：9号文中消失的秘密

距离国务院常务会议过会，罕见地经历了大约80天时间之后，新一轮电改的指导性文件——《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（下称9号文），其主要内容才逐渐与关注电改的公众见面。

从2012电改十周年开始，经过两年的多方推动、多重互动，新一轮电改在2014年正式破题。6月13日，习总书记在中央财经领导小组第六次会议上部署电改任务。

7月上旬，发改委综改司快速推出了“若干意见”的征求意见稿，广泛征集了相关单位、企业及部分专家意见；同时通过与会专家放风解读，获得市场反应与民情民意。而相应地，社会公众、新闻媒体、研究机构都对新一轮电改给予了高度关注、广泛报导与深入分析，形成一种罕见的公众参与公共政策的可喜形势。

然而，从10月开始，社会公众除了从中央深改小组会议、国务院常务会议的有关网闻中看到一些蛛丝马迹，再未获得更多公开的信息。

经过将近半年的幕后运行，到2015年的惊蛰时节，新一轮电改的指导性文件千呼万唤终于见光。仔细研读“若干意见”，特别是对比“征求意见稿”（大部分内容已由一些参与征求意见乃至参与制订的专家在公开研讨中大幅度披露），笔者认为，新一轮电改前路仍然艰险，折射的是改革的艰难。这既是市场经济社会多元化的客观反映，也使接下来的配套改革方案变得尤为重要。

六处消失文字后的改革倾向风险

改革有风险、不改革有危险，市场经济有真有假更有好有坏，电改这样的深水区更非一改就灵——真改/假改、大改/小改、好的改/坏的改，结果大有不同。

2002年电力体制改革以来，中国电网领域逐渐形成一种集行业公共权力垄断、市场规模垄断、业务链条垄断、技术创新垄断等四重垄断于一身的超级垄断业态，这是之前中国电力发展史上没有的，也是世界电力能源领域罕见的。

中共中央总书记习近平在中央财经领导小组会议上明确指出，中国现行能源体制问题的突出表现，第一点就是市场结构不合理，垄断经营、网运不分、主辅不分、限制竞争。

这点到了电改的要害。建国66年来，中央层面管电体制已历经11次变革；上世纪80年代实施的“集资办电”的改革有效解决了长期困扰的电力投资不足问题；2002年“厂网分开”的改革及时应对了意料之外的装机硬缺口问题；而在新一轮电改中，垄断问题显然是绕不开的话题。

而从前期专家披露解读的“征求意见稿”，到最终见光的“若干意见”的演变中，却发生了几处细微却重大的改动：

其一，在改革思路与原则部分的论述中，关于对“垄断业务”加强监管、有效监管的有关文字悄然消失，将电网垄断话题推离本轮电改的靶心；

其二，在电网企业功能定位的条款中，“不再负责电力统购统销”这样抑制垄断的核心条文消失，为电网企业继续维持独买独卖的垄断格局放开缺口；

其三，在交易机构市场功能的条款中，交易机构负责“结算”的功能消失，为电网企业继续掌控中国每年3万亿规模的电力购销巨额资金提供了可能；

其四，同样在交易机构市场功能的条款中，单单丢失了汇总“售电主体”与发电企业双边合同的文字，为电网所属售电企业不公开有关信息保留了空间；

其五，在鼓励社会资本投资的条款中，“实现电网企业输配电业务独立核算”的文字消失，为电网企业维持配售一体垄断模式、控制市场留下了余地；

其六，在处理电价交叉补贴的条款中，电网企业“申报并公开”交叉补贴数额中的“公开”2字消失，为电网企业暗箱操作混淆交叉补贴成本放开了口子；

虽然这些消失的文字在未来的配套方案中，还有可能进一步予以明确或弥补。需要引起注意的是，在7000多字的文件里改动几十字并不显眼，但这些散落各处的“文字失踪案”是偶然发生的吗？新一轮改革的基本方向是否因此存在巨大的倾向性风险？前期公众参与阶段与后期集中决策阶段，政策倾向上的反差为什么这么大？

电改要动的是垄断利益集团的蛋糕，新电改方案发布后一些投资者已在为所谓新的投资机会欢饮鼓舞，但虎口夺食谈何容易。在调度不独立，电网不重组的情况下，放开售电市场原本就可能只是一张画饼；而如果电网巨无霸并不退出统购统销，画饼还有可能变成陷阱。

电网“不再负责电力统购统销”是关键

从2014下半年“征求意见稿”通过一些专家向社会放风开始，“四放开一独立”经专家解读、媒体传播已经唱遍中国电力行业，其中配售业务的放开更刺激资本市场几度涨停。

但事实上，随着电网企业“不再负责电力统购统销”这样抑制垄断的核心条文的悄然隐去，新一轮电改的市场格局将面临风险。

目前中国的电力市场格局，电网企业纵向垄断独买独卖，在其营业区以内是唯一的售电主体。而通过十余年来的挤压，原来超过中国市场一半份额的地方供电企业，绝大多数已被电网企业收编，少数被挤在角落艰难度日。

如果按照“征求意见稿”所言，明确电网企业“不再负责电力统购统销”，则意味着在单独核定输配电价之后，电网企业必须主动放弃原有的售电业务——极大可能会与地方合作，组建资本多元化的电力营销服务企业，一方面承担原有售电业务，一方面与其他新兴的售电主体进行竞争或合作。

虽然前后版本的“若干意见”都只提到培育新兴售电主体、而没有明确原属电网企业的售电业务如何处理，但只要明确了电网企业“不再负责电力统购统销”，这一块业务必然走向市场而且与地方合作。

一旦这十个字被删去，失去了中央政府行政指令这个基本推动力，原有售电业务则有极大可能继续保留在电网企业内部。

而如果电网企业依然负责“电力统购统销”、依然保留售电业务，会是什么样的市场格局呢？

首先，将形成中国电力市场上最巨无霸的售电主体，业务规模与市场份额没有任何竞争对手可以望其项背；

其次，这样的巨无霸售电主体，除了售电以外，还与产业环节上游的垄断性的输配电企业同气连根；

再次，这样的售电主体，归属于跨省跨区的超级垄断电网企业，在任何地方，不要说民间资本，即使当地政府也很难有实力与之对等合作，如何保障外来投资者的权益？

电网垄断是当下中国电力市场格局中绕不过去的肠梗阻，反垄断是新一轮电改绕不过去的敲门砖，超级垄断者与任何其他人都是不可能同场竞技的，只要售电业务没有从原属的电网企业中有意识地强制性地剥离，其他投资者就不可能在这个领域获得正常的经营环境与发展空间。这些，早已经有很多已经消失或者衰败的地方供电企业提供实证。

因此，电网企业“不再负责电力统购统销”，是新一轮电改最大的要害，有或没有这十个字，中国电力市场格局将有天壤之别。

就在上述十字悄然消失而为垄断集团开口子的同时，“若干意见”在培育新的售电市场主体的条款中，却严格剔除了所有提及配电业务的文字，绝大多数新兴的售电市场主体、包括参与增量配电的投资者不能同时从事配售电业务，他们只能在电网垄断集团的施舍下凭借过硬的人脉关系或暗箱操作存活。

逻辑次序调整的背后

改变的不仅仅是电网企业“不再负责电力统购统销”这十个字，正式发布的“若干意见”与半年前的“征求意见稿”相比，改革事项表面上相差不多，但在逻辑次序上变动较大：

“征求意见稿”的逻辑次序是：输配电价独立—改变电网经营模式—组建交易机构—培育售电主体—推进市场交易—推进新电源接入—缩减发电计划；

“若干意见”的逻辑次序是：输配电价独立—推进市场交易—改变电网经营模式—组建交易机构—缩减发电计划—培育售电主体—推进新电源接入；

这里暂不对比两者的优劣，但它们都有一个共同的核心步骤，即改变电网经营模式，如果这个步骤不及时实施、或者实施不到位，其前、其后的电改任务都会受到影响。

在电网企业功能定位的条款中，明确电网企业现有的主要业务包括输配电、电力购销、调度交易等，2002年5号文提过的“主多分开”貌似被遗忘了，目前电网企业中的装置、金融、传媒等非主营业务都在其中。

原本各方热议的调度独立只实现了一半的一半——交易相对独立。如此，新一轮电改除了独立核算输配电价之外，对于电网企业原有的业务模式触动极小，相当于仅仅动了动个别“软件”，而整体“硬件”结构基本没有改变。

那么，在“电力统购统销”功能没有被有意识取消的情况下，独立核算输配电价有价值吗？

事实上自2002年上一轮电改以来，早已出台过电价改革的有关文件，甚至按“若干意见”所说“在输配环节逐步核定了大部分省的输配电价”，但时至今日，这些工作绝大多数显然都成了走过场，为什么？

因为对于电网企业来说，电价核算只是软件，经营模式才是硬件。在不对早已超过规模经济合理性的电网巨无霸进行拆分之前，“你所看到的只是我想让你看到的”。任何政府主导的成本核算、价格测算都是隔靴搔痒，第一不可能获得庞大黑箱的真实成本，第二缺乏可持续性，第三弄不好甚至可能搞出天文数字的账面负数，让全国人民都欠电网垄断集团的人情。

因此，深圳试点的成果如果不能紧锣密鼓第一时间应用于后续的改变电网经营模式，其本身并不具备充分的独立的价值；换言之，在“电力统购统销”功能没有取消的情况下，不仅其后续的组建交易机构、培育售电主体等电改任务将被扭曲，甚至其前面的独立核算输配电价也将被架空。

勿让交易独立沦为口号

调度/交易/输电（电网）是现代电力系统最独特的公共环节，这三者的制度安排及相互关系，是现代电力产业制度的核心，也是世界各国电力市场化改革的要害。

习近平总书记在中央财经领导小组会议上也明确指出，目前电力调度交易、电源项目接入电网、油气管网准入等属于政府职责的事项，仍由电网企业、油气企业承担，政企不分。

但在最后出台的“若干意见”中，调度独立只字未提，输电独立只达到价格核算的软件层面、而保留了独买独卖的硬件结构，交易独立的前面还增加了“相对”二字。

如果要往市场化方向走，那么在未来的配套文件中需要为“交易机构相对独立”8个字提供可操作方案。它需要明确几点，一“相对独立”要是一种“独立”，而不应接近“不独立”“假独立”；二这种“独立”是相比于目前状态的独立，从电网企业中走出来是基本要求；三，相对独立的“交易机构”的房屋、设备甚至人员一段时间内可能还会与电网企业有一定纠葛，但其基本职能、机构、编制、财务等在第一时间应是完整而独立的；四，相对独立的“交易机构”只有依托公权力才可能实现与电网企业之间的独立，政府应通过法规规章等正式形式为交易机构赋权，明确其行业公共机构的属性，并拥有干部人事管理权；五，要保证交易机构的完整性，顺利完成此项改革任务，使其尽快发挥作用，关键就在于“整建制划拨”五字。

事实上自2007年以来，电网企业在内部所推行的调度/交易分开，本身早有弃车保帅的思想准备与组织准备，交易机构整建制划拨是它们能够承受并且有把握实施的。在电网企业保留了独买独卖业务结构的情况下，所谓“交易机构相对独立”是必须走的一步，稍微把握不好就会失去其独立性，又成为一句改革的口号。

谨防电改变味

对于中国电网领域的超级垄断业态来说，形成其超额垄断利益的五大来源：一是模糊成本，利用交叉补贴等不断扩大成本并游说提高电网环节差价；二是灰色交易，在计划外交易、临时交易、跨省跨区交易等标杆电价以外，利用独家收购的垄断地位牟利；三是独家报价，利用特高压等缺乏比较的工程项目提高成本；四是业务延伸，强势进入装置产业等上下游环节实现最大利益收割；五是规避监管，通过大规模海外投资转移收益，规避监管与红利征缴。

删去对“垄断业务”加强监管、有效监管的有关文字，使得新一轮电改中，依然缺乏对于电网垄断环节的有意识地抑制与制衡，存在成本失控的风险。如果市场交易模式不变， 在此基础上的输配电价核算很容易沦为摆设和点缀。这已经远离了市场化改革的本意。

在过去的十年周期里，中国很多领域都存在“央进地退”的现象。十八大以来，简政放权、鼓励地方积极性成为新一届政府的重要政策倾向，新一轮电改“若干意见”也做了相应的呼应。但另一方面，为了避免过去那种“一抓就死、一放就乱”的情况，中央部门在简政放权的同时，有必要肩负起应有的监督与协调的职责。

例如电力项目核准权，目前已经逐步从中央部门下放到了各省，有些还从省级政府进一步分解下放。但与此同时，由于各省政策目标不同、政策尺度不一、供需形势不同、系统位置迥异，不但统筹性专业性严重下降，甚至存在对央企乱拉郎配、割唐僧肉的情况，在一定程度上反而增加了企业的成本。

再如大用户直购电问题，要害问题是需要批量准入及信息公开，而目前试点将近九年而始终难以扩大市场份额的主要原因，正在于很多地方将大用户直购电变成了变相审批乃至变相降价，在这种政府干预下，始终没有形成真正公开透明的交易平台。

很多人将电力供需形势与体制改革、电力市场建设挂钩，认为只有在供大于求的情况下才有可能使改革带来降价的好处，才能开展市场化的电力交易，这是对于市场机制有意无意的误读。

市场化改革的基本内涵，一是明晰产权，二是规范竞争。中国电力发展史上几次成功应对电荒，都是成功明晰产权的市场化改革范例，例如上世纪80年代通过实施“集资办电”即中央/地方、政府/社会之间明晰产权而有效解决了电力投资不足问题，又如2002年“厂网分开”之后由于发电/电网（行业公权）之间明晰产权而及时应对了装机硬缺口问题。

世界上很多国家都已开展电力市场化改革多年，电力交易包括竞价并不会由于供应紧张就必然带来失序失控。或者说，真实反映市场波动本身就是电力市场的重要使命，不能适应电力紧张的电改是不合格的。更进一步说，政府过度干预、扭曲市场竞争的反市场行为，往往是电荒的重要推手，例如“集资办电”之前长期施行的独家办电。

总之，新一轮电改，不应只是一次行业改革，而应是贯通中央与地方的一揽子公共政策，那种将大用户直供或者电改等同于变相降价的解读，都将使电改面临变味的风险。

电改是一个系统工程，与目前“若干意见”相配套的，还应有7-8个专项改革工作方案及相关配套措施，例如，输配电价核定、交易机构组建、售电主体培育、售电业务开放、计划电量放开等等。但在未来的推进过程以及决策过程中，仍然存在很多风险。

前述从“征求意见稿”到“若干意见”之间的变化，一方面反映了有关各方意见的不统一，另一方面也反映了执笔者的权变。往事已矣，在未来的配套改革中，需要引起决策者注意的几点是：

一、电力系统技术经济特性决定了电改各个任务步骤之间是存在相当紧密的逻辑关系的，在下一步的改革推进过程中，如果出现显著的逆序错序动作，势必影响到电改的实际效果。

二、电改内容驳杂，不同的电改任务，从编制专项改革工作方案开始，就需要不同的部门牵头，而这需要较高的合作水平。如果各行其是、共识不足或约束不够，则需要组建专门的电改工作小组乃至领导小组。

三、电改涉及重大利益调整，触及强势利益集团，而且从方案制订到实施过程都非常漫长，因此任何公开博弈或暗流反弹都可以理解。而决策者不仅需要明确方向，把握全局，亦需掌控细节和流程，以确保改革始终走在正确的航路上。

从9号文“征求意见”到“定稿”，新一轮电改的变化折射了改革的艰难。新一轮电改面临的多重风险是客观存在的，也是市场经济社会多元化的正常反映，下一步，专项改革工作方案的研制，各项电改任务的推进，势必还将经历很多上下、左右、内外的互动与博弈，希望更多公众参与进来推动科学决策，推动中国电改走向阳光。■

【吴疆，中国人民大学经济学院教授】