生态环境部发声：反对欧盟推行单边碳关税！

据中新社报道，生态环境部副部长赵英民2月26日在国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上说，欧盟碳边境调节机制是一项单边措施，目前已经引发世界各国特别是广大发展中国家的高度关注。全球气候治理要充分尊重不同国家的国情和能力基础，避免采取单边行动。

赵英民说：“我们认为，全球气候治理应该坚持公平、共同但有区别的责任和各自能力等国际社会早已达成共识的原则，充分认识发展中国家和发达国家不同的历史责任和不同的发展阶段，充分尊重国家自主贡献‘自下而上’的制度安排，充分尊重不同国家的国情和能力基础，通过《巴黎协定》第六条的谈判，达成广泛的全球碳市场合作共识，要避免采取单边行动，减少对区域外国家不必要的负面外溢效应。

赵英民表示，《联合国气候变化框架公约》下《巴黎协定》第六条，为国际社会开展全球跨境碳交易提供了重要指导。目前，国际社会还未就《巴黎协定》第六条的具体实施细节达成共识，但这是国际社会共同应对气候变化的正道。“我们认为，应该在多边机制下，大家加强沟通，争取早日就国际碳市场达成一致，从而推动全球碳减排。”

为何我国如此排斥碳关税?

欧盟碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM)俗称碳关税，通过对进口商品根据其碳足迹征收费用，使得进口商品在欧盟市场上的成本反映其生产过程中的碳排放成本。这样，即使生产国的碳价或环境标准较低，其产品在进入实行CBAM的市场时也会面临相应的成本增加，从而减少了企业将生产转移至标准较低国家以规避高排放成本的激励，也就是减少碳泄露。

更关键的是，CBAM另一个重要目的是确保欧盟内生产的商品与进口商品在碳排放成本上具有平等的竞争条件，减少由于碳排放规制不一致而造成的市场扭曲。这有助于保护欧盟国家的产业不受那些环保措施较弱国家的不公平竞争。

然而，正如赵英民所说，施行CBAM必须考虑全球气候治理中的公平和正义问题。发展中经济体缓解与适应气候变化的资源有限，面临的风险尤为突出，而这些地区在历史上对温室气体排放的贡献较小。

同时，发展中经济体往往是煤炭、钢铁、水泥、电解铝等高碳产品的出口方，出于经济发展的需要碳排放远未达峰，CBAM对于发展中国家来说是一种给负担和高压，使得他们在减排方面持续加码，因为不在本国内缴税，企业就会把税交到欧盟去，无疑是一种损失。

这意味着国际贸易的全球性特征、发达与发展中国家气候治理能力的不同，使得通过单边政策对碳排放单独进行调控变得极为复杂，欧盟单边推行碳关税这种碳定价方式争议颇大。

发展中国家担心CBAM可能构成一种伪装的保护主义，更关注的是保护和增强国内企业的竞争力，而不是实现减排目标。

针对CBAM，以中国为首的基础四国(巴西、印度、南非和中国)早在第27届联合国气候大会上就曾表达过反对意见：不要采取单边行动和歧视性做法，例如碳边境税，因为这些行为可能扭曲市场并加剧《联合国气候变化公约》缔约国之间的信任赤字。

CBAM还可能与《联合国气候变化框架公约》第3.5条冲突，该条款规定气候变化减缓措施不应成为“对国际贸易的伪装限制”或涉及“武断和不合理的歧视”。

根据欧盟CBAM法案，2023年10月1日起为过渡期，至2025年底结束。从2026年起，正式对进口到欧盟的相关产品征收碳关税。

欧盟碳边境调节机制是否只对欧盟有利，对推动全球减排的作用有多大?碳关税对发展中的亚太经济体冲击几何?《巴黎协定》第六条具体进展如何?

难以减排

碳定价被认为是应对温室气体排放问题的核心机制，无论是通过碳税还是排放交易制度(ETS)，碳定价的目的都是将碳排放的社会成本内部化，促使企业减少碳强度并采用更清洁的生产方式。然而各地碳价的不同引起了碳泄露的风险，因此CBAM应运而生，然而CBAM又引发了公平正义问题。

不同区域碳价发展趋势

欧盟的碳边境调整机制(CBAM)旨在抑制碳泄漏以促进整体减排，但最新研究指出，它对全球碳排放的影响微乎其微，而对某些亚洲区域对欧盟的出口量影响甚大。

近日，亚洲开发银行发布了《亚洲经济一体化报告》(Asian Economic Integration Report 2024)，报告指出：与碳价为每吨100欧元(108美元)且碳关税的ETS(碳交易系统)相比，CBAM只能将全球碳排放量减少不到0.2%。

报告认为，CBAM(以及ETS)会降低欧盟、经济合作与发展组织(OECD)等地区的排放，但这些减少的排放会被亚洲持续增加的碳排放所抵消，因此能够共享减排技术的机制将更为有效。

CBAM以及ETS对亚洲等发展中经济体的碳排放影响

来源：亚洲开发银行

同时，碳关税可能使全球对欧盟的出口减少约0.4%，亚洲对欧盟的出口减少约1.1%，并对欧盟内部某些制造商的产出产生负面影响，如每吨二氧化碳价格为100欧元时，一些亚洲地区的出口量可能会大幅下降，尤其是对于那些出口CBAM覆盖产品较多的中西亚地区。

CBAM对亚洲地区出口欧盟的影响

来源：亚洲开发银行

对于在特定行业如钢铁等拥有较高碳强度的亚洲发展中经济体，CBAM带来的挑战尤为显著。例如，在每吨CO2价格定为100欧元的情况下，相应的增值税等效范围介于3%至12%。

亚洲开发银行首席经济学家Albert Park表示：“碳定价机制在在不同国家和地区差异较大，只能部分限制碳泄露，为了在全球范围内显著减少碳排放，同时确保气候努力更有效、更可持续，需要将碳定价机制扩展到欧盟以外的其他地区，特别是亚洲。”

研究指出，将CBAM扩展到欧盟以外的地区可能会显著减少CO2排放。比如在经济合作与发展组织(OECD)的其他经济体和亚洲开发银行(ADB)区域成员实施ETS和碳边境税的情景下，报告预测全球CO2排放量可能在每吨CO2价格为100欧元时减少约8.7%，在200欧元时减少约15%。

但是这种扩展也将导致全球贸易量显著下降，凸显出减排与贸易全球化之间潜在的矛盾与权衡。例如，将CBAM扩展到欧盟外的其他OECD经济体，预计会在每吨CO2价格为100欧元时使亚洲发展中国家平均出口减少1.9%，在200欧元时减少3.7%。

“CBAM目前实际上是一个相对有限的政策,”亚洲开发银行的高级经济学家尼尔表示。"它只涉及欧盟进口，并且仅涵盖六个行业。”

“即使我们在全球范围内更广泛地实施这种碳定价，生产规模仍然在增加，除非我们看到生产技术发生根本性的变化，否则排放量仍然会继续上升，”他补充道。

到2030年，CBAM可能会征收到约140亿欧元(152亿美元)的收入，而这些收入将会纳入欧盟预算，是否应该用于为发展中国家提供气候融资还未有定论。

在全球化背景下，还有更高效、更全面的国际减排机制吗?赵英民提到的《巴黎协定》第六条是什么?

未成熟的第六条

在全球气候治理中，“搭便车”现象尤其突出。一些国家可能不愿意承担减排成本，而是希望从其他国家的减排努力中获益，这种行为会导致减排的总体效率降低。

气候“搭便车”现象由几个因素造成，包括气候变化的全球外部性(一个国家的减排行动带来的好处是全球性的，而成本却由该国独自承担)和跨代外部性(当前减排的成本由现代人承担，而好处主要由未来世代获得，减弱了当前世代的减排动力)。

解决这个问题面临着政府和市场的双重挑战。一方面，因为排放空间被视为非排他性的公共资源，缺乏市场机制来有效地分配这些排放空间。另一方面，由于不存在一个超越国家主权的全球性政府机构来强制实施减排决策，全球气候治理缺乏统一的行动力。

为了克服这些挑战，建立全球碳市场，完善气候自愿合作机制尤为重要。这种机制利用市场化手段，建立一个互利互惠的平台，鼓励愿意参与的国家共同减少温室气体排放，同时为发展中国际提供资金和技术。

全球气候治理自愿合作机制分为两个阶段。

第一个阶段为《京都议定书》下的清洁发展机制(CDM)，但2012年，《京都议定书》第一个履约期终止后，由于减排目标缺乏雄心、地区分配不公、碳信用质量过低、交易成本过高及欧盟碳市场的碳减排信用进口限制等多方面原因，这一机制基本退出了历史舞台。

第二阶段为《巴黎协定》第六条下的自愿合作机制，核心条款为第6.2和6.4条。

条款6.2规定：减排量超过国家自主贡献目标的国家可以通过合作方法，将额外的减排量出售给未能实现国家自主贡献目标的国家，形成全球碳市场。

在该市场机制下产生的碳减排量被统称为“国际减排成果转让”(Internationally Transferred Mitigation Outcomes，ITMO)，可通过基于双边协议的碳市场实现两国碳配额的跨国流通。

一些国家已经在建立这种双边合作关系，包括瑞士、秘鲁、加纳、日本、印度、泰国和瓦努阿图。

条款6.4提出建立一个由联合国专门机构监管的国际碳信用市场，允许国家之间交易碳信用，简称可持续发展机制(Sustainable Development Mechanism，SDM)。可持续发展机制下产生的碳信用单位被称为A6.4ER(Article 6.4 Emissions Reduction)，它总体上沿用了清洁发展机制下核证减排量(Certified Emission Reduction，CER)的方法学，目前有关6.4条的方法学、监管规则、核查方法、CDM减排量的结转等细则仍在讨论当中。

根据气候金融创新者组织(Climate Finance Innovators)发布的《巴黎协定第六条实施报告2023》(THE LANDSCAPE OF ARTICLE 6 IMPLEMENTATION 2023)，第6条规则的进一步的谈判将至少持续到2024年的第29次气候变化大会。

为了检验和完善第六条中各种复杂规则的实际效果，部分国家、区域组织和多边发展银行等开展了诸多针对第六条中各种交易机制的试点。

第六条试点项目

来源：Climate Finance Innovators

报告称，一些倡议项目从准备和试点阶段进入了全面实施阶段。尽管可用的ITMOs数量很少(部分原因是缺乏国家级别所需的程序以及第6条规则手册的未解决问题的最终确定)，但几个第6.2条活动已经进展到ITMO生成期。

例如，报告分析的13个倡议项目中，有两个已经提供了关于ITMOs数量的信息。日本联合信贷机制(JCM)报告了总共127000吨ITMOs，平均价格为每吨CO²e 36美元。相比之下，瑞士的Klik基金会披露持有8,700,000 吨ITMOs，定价为每吨CO²e 23.50美元。

截至2023年11月，9个买方国家和3个开发金融机构已经积极参与到与59个东道国的ITMOs采购以及支持能力建设倡议中。

随着各国继续发展《巴黎协定》第6条的操作框架，并且一旦合作方法和第6.4条机制的规则最终确定，报告预计ITMOs的数量会增加。

从项目分布来看，大多数第6条项目集中在非洲和亚洲，这表明与CDM早期相比，地理分布上更为平衡。此外，多个以前的卖方国家，如韩国、新加坡和阿联酋，已经转变为碳买家，这代表了全球层面供需动态的板块性转移。

资金投入方面，虽然大多数活动尚未专门或公开披露其活动执行的财务条款，但一些活动已经划拨了重要资金，总计为推进和实现第6条款提供了至少约18亿美元的资金。

大多数发展中国家已经开始建立运行中的第6条框架、机构和基础设施，但这些框架仍处于初期形成阶段，相当数量的国家已经建立了部门间工作组，并在定义关键机构及其责任方面取得了进展，在这方面，加纳和津巴布韦是领先者。

总的来说，国际气候治理的新机制——全球碳市场已经从概念步入实施阶段。