深耕蓝海，风“光”无限 ——我国海上光伏项目产业政策及用海合规手续解读（上篇）

2023年1月，自然资源部部长王广华在接受采访时表示，统筹支持新能源发展的用海政策，将研究出台政策推动海上光伏产业健康有序发展。在“双碳”目标下，海上光伏项目作为一种新型的资源开发和利用模式，较陆上光伏项目具有天然的环境优势(例如遮挡物少、日照时间长、利用水面反射光)，对于提升发电量以满足沿海地区的用电需求、促进沿海省份可再生能源发展、落实“双碳”目标具有重要意义。

资源储量和技术发展使海上光伏具备规模化开发的潜力，截至2022年5月，我国确权海上光伏用海项目共28个，其中江苏18个，山东4个，浙江3个，辽宁2个，广东1个。2022年10月，全国首个投用的深远海风光同场漂浮式光伏实证项目——山东半岛南3号海上风电场深远海漂浮式光伏500千瓦实证项目成功发电。随着我国及各沿海省份产业政策的出台，海上光伏项目建设迎来利好局面。新能源项目从陆上逐渐向海上发展，深耕蓝海，风“光”无限。

文章分为上、下两篇，阳光所律师将针对我国海上光伏项目的产业政策、前期用海合规手续、用海管理政策及要点等方面进行简要分析。本篇将我国海上光伏项目产业政策及前期主要涉海合规手续进行了梳理，供您参考。

一、我国海上光伏项目的发展环境及产业政策

随着我国陆上用地政策的收紧趋势，海上光伏项目建设对于缓解陆上用地的压力、缓冲陆上用地政策的限制具有重要意义。《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)下发后，使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理。直至2017年9月出台的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号)放宽了对于光伏复合项目的用地政策的限制，规定对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质;采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式，而其他光伏项目仍按照国土资规〔2015〕5号文件的规定执行。虽然国土资规〔2017〕8号文件的出台在一定程度上放宽了用地政策，但是我国部委至此之后也陆续出台了一系列政策强化对光伏项目用地的管理，例如《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》(自然资发〔2021〕166号)、《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》(水河湖〔2022〕216号)、《关于开展光伏电站建设使用林地书面调研的函》、《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发〔2023〕12号)等。此外，国土资规〔2017〕8号文件已于2022年9月失效，故自2023年3月20日始我国光伏复合项目的用地政策明确禁止光伏方阵占用耕地，光伏方阵仅能使用除耕地以外的其他农用地，如养殖坑塘等土地，且应当本着节约集约用地的原则，占地面积不得超出《光伏发电站工程项目用地控制指标》的限制。

相较上述限制光伏项目用“地”政策不同，我国部委及大部分沿海省份相继出台了支持海上光伏发展的相关政策性文件，为我国海上光伏项目发展营造了良好的政策环境。以下为国家、部分沿海省海上光伏项目的产业支持性文件梳理：

二、海上光伏项目前期主要涉海合规手续

海上光伏项目建设应遵循我国关于海域使用管理、海洋环境保护、海岛保护、海上交通安全等相关规定，较陆上光伏项目建设的前期手续存在一定差异，主要体现在涉海合规手续方面。与此同时，围绕海域使用管理问题，辽宁、浙江、山东、福建等沿海省份陆续出台渔光互补用海、海上光伏海域立体使用、海上光伏项目用海规范意见。以下为海上光伏项目建设的主要前期涉海手续：

(一)关于海域使用论证

海域使用论证是审批海域使用申请和市场化出让海域使用权的依据。通过申请审批方式取得海域使用权的，建设单位可自行或委托有关单位编制海域使用论证报告，对有关项目用海必要性、资源生态影响、海域开发利用协调、规划符合性、集约节约用海、生态用海对策措施等开展充分、准确的分析论证。论证不充分或者不准确的，依据自然资源部《关于规范海域使用论证材料编制的通知》(自然资规〔2021〕1 号)要求，海域使用论证评审不予通过。通过招标、拍卖、挂牌等市场化方式出让海域使用权的，由组织招标、拍卖、挂牌的单位委托有关单位编制海域使用论证报告。

建设单位须重视选址地有关海上光伏项目用海控制指标和海域使用论证具体工作要求，如浙江省自然资源厅《关于规范光伏项目用海管理的意见(试行)》明确须重点论证选址合理性、用海方式和布局合理性、面积合理性，明确项目用海各项控制指标值，并说明控制指标的具体计算过程;涉及立体分层设权的，还应充分论证权属关系、利益补偿和矛盾化解机制等事项，明确利益相关者协调结果。

提示建设单位关注，有效协调利益相关者是顺利办理海域使用手续的重要条件之一，无论是申请海域审批还是出让海域。如，关注到某浅海滩涂渔光互补项目曾就光伏部分的宗海进行出让，公告出让一月余再次公告称因政策处理未到位终止挂牌出让程序。此外，还应注意海域论证通过审批或出让取得海域后不得擅自变更用海范围、位置或海域用途，如局部变化调整的须及时办理有关变更手续。海域使用论证报告自评审通过之日起三年内有效。

(二)关于用海预审

依据《海域使用权管理规定》(国海发〔2006〕27号)第三章规定，用海预审适用于审批、核准制项目。目前海上光伏项目未明确纳入核准目录，故仍实行备案制，据此认为，海上光伏项目一般不涉及用海预审意见。但也看到有省份对申请审批方式获取海域使用的海上光伏项目作出用海预审，这种情况或许跟海上光伏项目开发权取得模式差异以及海上光伏整体部署、统一规划布局程度有关。沿海各地现已限缩了海域申请审批适用情形，对市场化出让海域使用权的用海项目，海域使用论证报告通过专家评审并编制完成海域价格评估报告后，直接编制海域使用权出让方案，无必要先行取得用海预审意见。

(三)关于海洋环境影响评价

海上光伏项目海洋环境影响评价应充分考虑电磁辐射、施工期与营运期海洋生态影响及鸟类资源、环境敏感区影响等。随着2018年机构改革，涉海工程类项目环境影响评价工作由生态环境部负责，相关法规、标准在修订过程中，如2022年12月全国人大常委会发布《海洋环境保护法(修订草案)征求意见》、生态环境部门发布《环境影响评价技术导则 海洋环境(征求意见稿)》。建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书(表)报有审批权的生态环境主管部门审批，主管部门重点对建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等进行审查。环境影响报告书(表)经批准后，项目的性质、规模、地点、防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应重新报批环境影响报告书(表)。建设项目环境影响报告书(表)自批准之日起五年内有效。

(四)关于海域使用权证

经用海批复或出让取得的海域使用权，可以单独申请海域使用权登记。海上光伏项目用海类型在新旧海域使用分类中分别为可再生能源用海、电力工业用海，用海方式因海上光伏项目建设内容不同主要可涉及“透水构筑物”、“海底电缆管道”、“专用航道、锚地”或“其他开放式”。依据国家、地方海域使用金征收标准，海上光伏海域使用金按照用海类型、海域等别、海域级别、征收标准逐年计征后，凭海域使用金缴款凭证等资料申请海域使用权登记。实践中，有省份要求一次性计征海上光伏项目海域使用金，建议在具体项目开发过程中提前咨询当地自然资源部门。此外，海域使用权如进行抵押时也应当一次性缴纳抵押期限内的海域使用金。

(五)关于海缆管道路由勘察许可、海缆管道

铺设施工许可

海底电缆管道路由调查勘测、铺设施工审批部门为自然资源部及其所属海区局，海缆管道铺设施工许可不能及时办理将严重制约项目整体的推进。在选择海底电缆、管道路由时，应顾及其他海洋开发利用，当路由需穿越重要渔捞作业区、海洋油气开采区、军事区、锚地和海底电缆、管道等并发生矛盾时，应与有关当事方协商或报请主管机关协调解决。依据《铺设海底电缆管道管理规定》第六条规定和有关要求，海底电缆、管道路由调查、勘测完成后，所有者应当在计划铺设施工六十天前，将最后确定的海底电缆、管道路由报主管机关审批，并附依法取得环境影响评价和海域使用批准、海域使用权证书等文件，以获得海底电缆管道铺设施工申请的批复。

国家海洋局《关于铺设海底电缆管道管理有关事项的通知》(国海规范〔2017〕8号)规定，属于建设项目配套设施且长度小于2千米的海缆管道，可暂时不单独办理路由调查勘测、铺设施工审批手续，但铺设施工前应依法取得环境影响评价和海域使用批准文件。

获准的海缆管道路由调查、勘测和铺设施工，在实施作业前或实施作业中如涉及路由、作业时间、作业计划、作业方式等变动，应及时报告主管部门。如路由等变动较大，应报经主管部门批准。

(六)关于水上水下作业或者活动许可证

依据《中华人民共和国水上水下作业和活动通航安全管理规定》规定，在管辖海域内进行海上光伏设施施工作业属于“构筑、维修、拆除水上水下构筑物或设施”，建设单位或者施工单位应当向作业地或者活动地的海事管理机构申请许可，并核定相应安全作业区。安全作业区设置相关的安全警示标志、配备必要的安全设施或者警戒船，一般情况下无关船舶、海上设施不得进入安全作业区。

三、小结

随着陆上光伏项目用地紧缺和用地管理政策趋严，海上光伏项目建设将迎来新的发展空间，我国及部分沿海省份也陆续出台了针对海上光伏项目建设的支持性文件，为海上光伏项目进一步营造了良好的政策发展环境。此外，海上光伏项目的规范化发展也需要国家及各省份的用海管理配套政策的指引，明确项目选址要求、控制指标、用海范围、海域使用权的取得、立体分层设权下的用海审批等要点。我们将在下篇针对海上光伏项目的用海管理政策进行相关解读，敬请关注。

2023年5月18日，索比光伏网联合索比咨询以“海光同行，向阳而生——海上光伏助力碳中和”为主题，计划在山东青岛举办“2023中国海上光伏大会”，为协力打造技术先进、生态友好、智慧融合的“环渤海、沿黄海”双千万千瓦级海上光伏基地贡献力量。

会议概况

主题：海光同行，向阳而生——海上光伏助力碳中和

时间：2023年5月18日

地点：山东青岛

主办单位：索比光伏网、索比咨询

热点话题

宏观：海上光伏开发政策、法律法规解读

创新：海上光伏电站设计和设备选型的思考

形势：千万千瓦级海上光伏基地开发建设现状及建议

聚焦：海上光伏项目开发要点、实操经验分享

洞见：海上光伏成本与经济性分析

融合：海上光伏配储技术创新与商业模式

会议日程

参会企业构成：

1.当地政府机构、行业协会

2.能源电力央企、电力建设集团

3.海上光伏项目投资施工方、设计院

4.海上光伏制造企业

5.  当地重点企业

扫码参与报名

会议咨询：马威     手机/微信：13716196589  电子邮件：media@solarbe.com