发改委时璟丽：后补贴时代前路多艰 中国光伏的“变与不变”

“5.31光伏新政”落地至今正好两个月，市场上空弥漫着各种悲观看空的情绪。今年下半年，光伏企业怎么过?未来市场还会怎么走?诸此问题成为圈内外人士普遍关心的话题。

近日，在2018中国国际能源峰会上，国家发展改革委能源研究所研究员时璟丽就后5.31光伏的产业导向和市场规模进行了专业分析。

上半年热度不减

时璟丽表示，今年上半年光伏发电新增装机量2431万千瓦，与去年上半年的装机数据基本一致，在上半年电力新增装机中占比50%，不仅是在能源领域，在社会上很多方面引起特别大的关注，至少在今年上半年来看，热度还是持续不减。截至今年6月份，中国光伏发电累计装机1.545亿千瓦，在电力总装机中占比8.9%，发电量为824亿千瓦时，在全社会用电量中占比2.6%，高于去年1.9%的发电量占比数据。可见，光伏发电量的增速还特别显著。

分项数据显示，集中式电站和分布式光伏装机量均超过了1200万千瓦，这是今年分布式光伏装机容量首次超过集中式电站装机量。集中式电站方面，6月份新增装机869万千瓦，主要为2017年指标项目，这个量符合多数人预期，且这一数据较去年一个月，集中式电站新增装机1000万千瓦还是略有下降。

今年上半年分布式光伏新增装机1200多万千瓦，其中，1月份新增装机604万千瓦，主要是2017年年底的时候，分布式光伏度电补贴由0.42元下调到0.37元/千瓦时，很多项目抢这个节点，但是有很多项目没有抢过来。所以，1月份的装机数据有政策因素的色彩，此后各月装机量比较均衡，6月份新增220万千瓦。

按照5.31光伏新政相关规定，分布式光伏今年安排上马的指标是1000万千瓦， 这个指标刚好用完了。

时璟丽指出，总体来看，进入十三五以来一直到6月份，整个光伏行业和市场都出现了过热现象，部分地区和行业出现了市场和产业失衡的局面。2018年上半年，华东和华北新增装机分别占26%、25%，有3个省新增装机超过200万千瓦，6个省区超过100万千瓦。其中，青海和宁夏几乎全都是集中式电站，其他省份，像浙江和山东，分布式比例比较高，剩下的省份分布式和集中式都分别占一定比例。

中国光伏的“变与不变”

在介绍完上半年光伏发电发展情况后，时璟丽就光伏人普遍关注的5.31新政进行了解读。

5.31文件出台，光伏市场政策环境突然变得紧缩起来，相关政策部门发了很多文件，这个823号文件影响最大。从政策环境方面看，从整体宏观形势和多个政策文件进行全面对比、细致的分析，不难发现我国的光伏发电政策，哪怕是只看到今年上半年的情况，它更多的反应的是政策环境的“变与不变”。

“不变”的是大的政策环境，我国发展清洁能源的战略决心，无论是短期、中期还是长期的发展定位，这个没有变。最近一年，光伏发电等清洁能源频频列入国家级行动纲领或是被高层反复强调就是佐证。十九大报告，能源发展首次被纳入生态文明建设当中，这就具有特殊意义。过去，能源发展出现在政府性文件或者党的报告中，大多以单独一节的形式出现，或是处于工业一节，或是单独处在能源一节里，十九大报告将能源列入生态文明建设中去，这个政策导向显而易见。

此外，十九大报告还提出三个壮大的产业，清洁生产的产业、清洁能源产业和节能环保产业，都要壮大。壮大是什么?壮大不仅仅是体现规模，更主要体现的是更强，更注重高质量发展。2017年12月份，国家能源局发布2018年能源工作指导意见，核心思想就是强调各类能源的高质量发展，强调市场化配置，来保证能源供应，支撑经济发展。因此，可以这样说，光伏、能源发展的大环境是不变的。

“变”是从原来单纯注重规模增，比如产能增加、产量增多和市场规模扩大，转变成高质量发展，注重提质增效、提高效率、提高发展质量，政策为辅，市场化配置为主的发展模式，这是发展路径方面一个相应的调整，有一个“变”的方向。

一味看空不可取

在时璟丽看来，5.31光伏新政也不能说是突然来的。行业在思考新政问题时，需要结合4月份两个征求意见稿的主旨思想进行辩证分析。目前，关于集中式光伏电站、分布式光伏管理办法的两则征求意见稿尚未出台。感觉这两份文件代表着光伏发电行业未来一个重要政策导向，很难说会不会在下半年哪个月出台，甚至有可能推迟到2019年出台。

时璟丽认为，这两个政策将会有很大的“信息量”，透过几个关键词可窥得一斑。其中，关于光伏发电整体建设规模的关键词，体现在有序、从严控制，要推动健康发展。分布式光伏发电是要重新定义或者区分各类合适的分布式光伏的规模，明确具体的商业模式、上网模式等，这些关键信息都没有定下来。分布式光伏管理办法征求意见稿的关键词是：分类、回归分布式光伏作为分布式电源的本质，而不是前几年很多全国上网甚至好几万千瓦的光伏电站也作为分布式纳入这里面。所以，这个导向在4月份的文件中体现的比较明显。

5月31日，国家发改委、财政部和国家能源局发布了823号文件，文件题目是《关于2018年光伏发电有关事项的通知》，目标很明确，规范的是2018年的光伏发电市场。当然，不排除2019年也持续这样做。但2019年具体该怎么做，感觉现在政策决策者心里也没有答案。今年下半年的市场发展情况将会成为政策制订的重要参考。两个《办法》虽没有发布，但它体现的是连续性的发展思路，可能不限于2018年的情况，会接着往下走。

解析5.31新政出台深层次原因

823号文件考虑的是要合理把握发展节奏，优化光伏发电新增规模，对于普通电站今年是暂不安排，下半年有没有可能安排，这个是不确定性因素。分布式，1000万千瓦1到5月份基本用掉了，继续推进光伏扶贫，在文件中得到了体现。不是说限制光伏发电的规模，而是现在文件中更多的是希望能够控制一下，需要大量补贴的，说的直接一点就是国家没钱了，如果电网有消纳条件，不需要国家补贴的项目，希望大家还是继续做，当然标杆电价和分布式光伏度电补贴各降了5分钱。实际上一系列政策的核心，就是要高质量发展，要引导产业整合，因为到今年一季度的时候，很多光伏产业链的产能已经超过了1亿千瓦，如果再不踩刹车还会急速扩张，所以早调整比晚调整好一些。淘汰落后产能提升技术水平和产业升级，创新和完善市场机制。

时璟丽说，光伏行业是受国家政策和产业发展情况影响较大的产业。人们很难预期光伏产业会以一个什么样的速度，它的成本下降，多次超出人们的预期，如果能够保持过去五六年的技术和产业升级的步伐，成本下降，比如像今年光伏发电应用领跑基地，光伏技术领跑基地，对于先进技术，2019年上半年单晶先进的组件价格可以做到1.4元/瓦，2020年可以做到1.06元/瓦，天合认为能做到1块钱/瓦，这几个数据是在领跑基地中标文件中公布出来的。外界可能质疑能做到吗?但是企业说做到了。这个可以去检验一下，看看业界几家龙头企业之中，到明年二季度不到一年的时间，看看能不能两年内做到1块钱左右。如果这样的话，光伏对微电网也将形成有力支撑。所以，技术进步很难预期。在此，大家不妨统一一个保守情景，一个积极情景，对未来进行预期。

光伏发电应用领域特别广泛，2013年国务院出台文件之前，光伏有三大应用领域。2013年到现在，仅仅四五年的时间，如果要细分的话，各类光伏+说出10种不止，而且预期未来五年内至少也还有五种新领域。举例来说，光伏在微网中的应用与实践，就是未来5年很重要的发展方向。可以借鉴光伏农业、光伏渔业在过去5年的发展路径，国家通过什么样的示范性政策，或者说示范类的国家行动或者是试点类的国家行动，在下一个五年，结合光伏发电推进平价上网的进程，光伏在微网中的应用肯定是一个重要环节，也是光伏将要开拓的一大新领域。

去补贴的应对之道

就光伏发电去补贴问题，时璟丽加以了系统性阐述。

光伏发电去补贴进程加速，尤其531政策之后，硅片和电子组件价格大幅度下降，基本上初始投资从6块多一点，直接掉到了5.5元以内，降了10%，所以成本也有显著下降。

为什么823文件这么严苛?

对于降电价和降补贴，业界确确实实可以接受，确确实实可以挤出一些非技术成本，以及制造业的技术性的不合理成本，但是控规模，个人感觉不是很合理，但是没有办法，因为确确实实补贴资金不够了。现在资金的情况到去年年底累计补贴资金缺口超过了1100亿元，从需求上来看，按照823号文件中控制需要补贴的规模，2020年当年的补贴资金缺口仍然接近1000亿元。从补贴需求来看，当年补贴峰值是在“十四五”期间，每年差不多在2000亿元左右，到2026年，因为有一些项目已经满20年的执行期，会有存量项目会过补贴，所以2026年总的补贴需求还会继续下降。所以现有政策必须得实施，新的政策还得制定，这样的话才能解决补贴资金需求的问题。

光伏发电补贴资金需求增速特别快，在2015年在全部补贴资金占比占到31%，去年达到了43%，预计今年会达到46%，它会超过风电和生物质发电，成为补贴资金需求最大的可再生资源的种类。从度电补贴情况上来看，如果我们考虑最新，5毛钱6毛钱7毛钱的光伏电价，全国补贴度电补贴是0.28，按照竞争性配置，降低两三分钱的补贴，预计补贴度电补贴是每度电2毛5，去补贴的政策，利用未来三到五年时间，还要降到零，才能完成去补贴的过程。6月份以后普通电站拿不到标杆电价了，还是做了一个经济性分析，如果真的是有指标，有补贴，大部分项目收益率还是有比较好的保障，不同的地区，小时数对应不同的投资水平，达到这个小时数，经济性也是有保障的，即使考虑目前补贴有可能拖欠3-4年，以及贷款利率不超过5%限电的情况下，如果能做到小时数增加，项目的经济性也还是可以的。

分布式，0.37掉到了0.32，但对有条件的，我认为能够达到70%以上的工商业的项目，资源比较好的地区，如果工商业项目自发自用比例达到50%以上，现在完全不需要补贴，经济性就很好。大规模工业用户自发自用比例达到80%以上的话，现在没有补贴，进不了目录也没有什么太大的关系，也都是比较好的项目。现在大家都在说自发自用比例比较高，如果能拿到这个项目比例少一些，所以现在大家把目标瞄到了分布式发电市场化交易，隔墙售电的模式，认为这是一个新的领域，但是这个领域我下面还会说，它在实施的过程中还是遇到了一些障碍的。这是拿河北省冀北电网和河北南网开发一个项目，不同的收益模式之下做了一个经济性的对比的分析，自发自用的比例比较高，或者用不掉，能够推进市场化交易的模式就是蓝色的模式，这是含了3毛钱左右的补贴，即使降下去，跟左边的绿色比其实也差不多，基本相当，只要能够选择与平均线相当或者比平均线略好的项目，投资水平降低一些，太阳能资源比平均线水平略好一些，分布式光伏没有补贴的话，还是能做，具有完全退出补贴的条件。

后补贴时代 前路依然多艰

分布式光伏发电市场化交易是去年国家能源局推出的政策，按照原计划是在今年7月份正式实施，但是现在来看试点推进的进程是滞后预期，最关键的原因在于光伏发电的开发企业跟电网之间存在矛盾，做的很多方案都是按照后面输配电价做差法做的，无论是国网还是南网还是地电都是反对的，这样的话没有体现我的成本，也没有把交叉补贴纳入进去，所以这块如果我们做微网的时候，可能跟电网的过程中，可能也会遇到同样的问题。当然，分布式发展市场化交易中，关于过网费还是有明确的原则和规定，这种原则和规定虽然合理，但是很难出台，因为电网的账确实非常难做，目前两种极端方式，一种是在各个省市区报来的34份分布式发电市场化交易方案中提出来直接做差法，这种交的过网费，便宜的0，还有1.5分，最高不过8分钱，所以电网不干。还有广东增城直接把电价下降了，在电力用户接入电压等级对应省级电网公共网络输配电价基础上，降低了2分。所以原则上是没有问题的，真正在操作上面，具体利益关系可能还需要有更多的前期准备工作。

光伏发电技术动向来看，技术更新快，远超预期，3-5年的技术迭代周期，硅基电池中、近期单晶市场增长迅猛。技术进步带来的成本下降潜力和平价路径，在技术方面参考了光伏路线图的发展结果，也可以看出来，到2020年前在销售侧可以实现平价，集中光伏电站电价一到三类可以降到0.38-0.51，分布式可以达到0.44-0.62，2022年可以降低0.32-0.44，新的机制和政策性因素影响可能使平价时间再提前。如果我们考虑实施新的机制，比如今年上半年机制讨论和推进中的配额和绿色电力增输的机制，以及市场化交易，有可能使平价机制再提前，也就是说在进入到“十四五”第一年就实现光伏和风电同期步入平价去补贴的时期。

除了产业自身，政策环境也是非常重要的，我们需要降低非技术的成本，今年上半年对于可再生资源发电项目比较好的项目就是建网工程规定由电网建设，并且纳入输配电价核算，控制土地成本，解决限电问题效果初显。建立实施新机制或推进机制实施，配额和绿色电力证书也在持续推进中。这是我们刚做的国开行委托的课题，补贴资金拖欠非常严重，什么时候能够解决，至少在近期我们把0.19分钱再提高的可能性的难度比较大，因为发改委刚刚把所有用途，所有的招都想出来了，通过三次降价，终于完成了李克强总理提出了对一般工商业降价10%的目标，最后一轮的文件是前天刚刚发布出来，但是我觉得在“十四五”开端，风光，陆上风电和光伏电站以及分布式光伏，主要的补贴需求的大量可再生资源技术，新增项目实现补贴政策以后，让可再生资源发展也享受一些电力体制改革的红利，这样的途径来增加可再生资源基金的规模，再配合绿色证书，逐步解决补贴拖欠的问题还是有很大的可能性。这么来看，补贴资金缺口累计缺口峰值是在2020年，差不多3600亿，每年按照900亿左右资金金额，补贴拖欠时间最长4年，现在已经3年，也就是说现在的水平基本是比较艰难的阶段，不会比这个更恶化，但是前提条件是光伏和风电补贴退出的进程要加快。

后补贴时代 光伏如何发展?

补贴退出之后我们光伏发电怎么发展，市场和发展方式怎么样，是否还需要政策，或者需要什么样的政策，我们可以不需要政策。很多人说光伏去补贴以后就可以放量了，一年做五千万千瓦或者一亿千瓦，这个都可以，完全市场，无约束，就靠市场，那发展路径可能是红色的，一下子新增很多，但是电网的容量会成为光伏发电最后发展的刹车，对行业确确实实不利。当然电网的接纳容量也是做了一个简单的图，还有很多新技术，可以使电网接纳容量未来逐步增加，比如说储能技术配套应用，以及能源互联网，智能微网的应用，可能就是这个地区光伏发电渗透率，从20%，一下子增加30%，但是整体来看未来光伏发展在后平价时代和电价的结合肯定是一个很重要的发展方向。如果我们有一个定量化的数据，我更希望未来即使平价以后，光伏发展仍然按照绿色持续的发展路径，当然这块如果这么做，对每个地区还要做更加细化的技术性的，包括运营模式，商业模式的工作。所以我觉得823号文件中提到最后那一条，还是在后平价时代也是有用的，一定要根据接网消纳条件和政策的要求，在后平价时代要有所发展。经济性政策方面，学习像英国、德国，已经有的经验，招标的方式对光伏发电以及光伏发电相关的未来电源和微网的发展模式，都是可以作为一个参考，都可以作为一种长期的选择，包括现货市场，中长期市场协议这种模式，都可以做相应的探索。

借用Ecofyi公司对市场模式的分析，可以在后平价时代，光伏发电与其他可再生能源发电，以及多种电源组合的方式，以招标的模式，形成一个固定的，几乎是无风险的价格模式，也可以采用类似于英国的差价合约，双边补差的模式来降低风险，但还是存在一些市场竞争的条件在里面，也可以采用类似于德国招标的单边补价差模式，甚至完全进入到现货市场，再加上绿证和配额市场的模式，在进入“十四五”阶段，可再生能源这种清洁能源会以更多的形式，不仅仅是在技术方面，包括商业模式、运行模式、收益方式，都是可以有更多的路径来探索，这种探索也会使清洁的可再生能源在电力系统和能源系统的比例得以攀升。