且看地方政府如何演绎光伏新政大戏

今年第三季度以来，中国光伏行业利好迭出，从“国八条”总纲的出台、到中欧光伏贸易战的罢兵言和、直至光伏电价补贴落地，一系列政策组合拳彻底解决了制约行业发展的若干核心问题，给相关企业送上了定心丸。伴随金风送爽、渐近中秋，告别“盛夏的果实”后，光伏新政的热度却依然不减，后续红包有望在即将到来的第四季度密集发放，包括度电补贴政策细则、电站增值税即征即返50%优惠、电网并网细则等。而在光伏行业重新成为炙手可热的香饽饽之后，此前还避之惟恐不及的地方政府又纷纷将其揽入怀中，各种地方版本的光伏新政有望成为未来一段时间的看点。与曾经“要钱出钱”、“要地给地”的保姆式扶持、大跃进式发展思路相比，如今的地方光伏政策都有哪些新意？成效又会如何呢？

地方政府“保姆式”扶持的缘起与没落

从2001-2011年，可以说是中国光伏业的黄金十年。尤其是尚德电力的横空出世和赴美上市，耀眼的造富神话更是彻底点燃了各地追捧光伏业的热情。尚德发迹的背后，“无锡模式”也被人们津津乐道：就是一个开明的政府，找到具有资本和商业管理意识、且有名望的人或组织来代表“政府”，把各种资源，包括政策、资本、技术、市场整合在一起，支持企业，然后功成身退。

在本世纪初的中国，“无锡模式”无疑是当时盛行的“政府搭台、企业唱戏”发展思路的完美演绎，政府负责将企业“领进门-扶上马-送一程”，当企业羽翼丰满再放手。毕竟当时中国光伏业还一片荒芜，从企业到市场都需要培育，政府的引导不可或缺。

但伴随光伏业的全盛和嬗变，“无锡模式”在各地模仿和移植的过程中逐渐变味，地方政府的行政之手越伸越长，大包大揽甚至越俎代庖的现象开始屡见不鲜。在那些中国光伏最疯狂的年代，地方政府不仅提供廉价贷款、土地和电力，还帮助企业招工、建设基础设施，甚至还有地方赠送当地房产给光伏投资者……一句话，政府出钱出地出人，企业只管上项目。中国光伏的全盛时期，全国有300座城市提出将光伏产业作为未来的支柱产业，而其中不少城市还打造了大规模的光伏产业园，数十个光伏产业园更提出了上千亿元的产值目标。

即便在“无锡模式”的发源地，当地政府和尚德之间的关系也并没有真正做出切割。尚德电力上市、施正荣跻身中国首富以后，无锡继续给予其税收返还政策和土地使用优先、价格优惠的便利，并积极联络银行和投资人，帮助其在产业链延伸发展。最终在无锡尚德倾覆之际，仍然是无锡政府全面接管了其核心资产，并一手安插代理人进入尚德董事会，继续遥控破产重组进程。

伴随近两年光伏神话的褪色，地方政府的保姆式服务也渐渐力不从心。更重要的是，伴随昔日的“城市名片”蜕变为债务包袱，对于地方政府而言光伏企业已经不是为其贴金而是让他们丢脸，不少地方对于光伏业的态度纷纷180度大转弯，任凭“失宠”的企业自生自灭。说到底，一些地方对光伏业保姆式扶持的背后，仍然是“唯GDP至上”的政绩观作祟；一旦光伏业失去了吸金效应和造福光环，弃若敝履也就不奇怪了。

光伏新政的核心：尊重市场选择减少政府干预

去年下半年以来，中央政府层面开始为内忧外患的中国光伏业打强心针，伴随政策利好陆续释放，历经一轮盛衰周期的光伏业终于踏上了触底回升的复苏征途。眼见光伏又成了香饽饽，地方政府开始重拾笑脸；但无论是政府还是那些劫后余生的光伏企业，双方显然都有些尴尬。对于一些地方来说，虽然笑脸相迎，心里的嘀咕却是：不知道这回打鸡血到什么程度比较合适？今后的光伏业究竟是下金蛋的鸡还是扶不起的阿斗？而对于经历过“失宠”之痛的企业来说，这段过往显然耿耿于怀，不知道地方政府在扶持方面还能有多少真心？

其实，日韩等邻国都曾举政府之力扶持某个产业，却很少出现这种“始乱终弃”的困局。它们的经验是，更多出台普适性鼓励行业发展的政策，而非由地方政府支持本地企业，并且重视产业政策不妨碍经济规律发挥作用。无论是资金支持还是人才培育，核心是为企业提供相对稳定的市场，而不是大包大揽、拔苗助长。

而这恰恰暗合了本届政府“习李新政”尤其是“李克强经济学”的思路。李克强总理多次强调，政府与市场应该“换手”，政府不越位、不缺位。无论政府职能如何转变，政府也是市场当中重要的主体，而不是游离于市场之外；减少审批，尊重市场，尊重市场主体的选择，政府减少微观干预，简政放权。

其实，从温家宝时代起，光伏新政就已经按照这一全新的发展路径迈进了。2012年12月，时任国务院总理的温家宝研究确定促进光伏产业健康发展的政策措施，就提出了减少政府干预、禁止地方保护的内容。而从今年7月出台的终极版“国八条”来看，主要的新政举措也都是围绕市场在发力，政府的边界就在于营造和维护一个适合行业发展的环境。显然，地方版本的光伏新政，也只有以“国八条”的基本精神为蓝本，才不至于念错经、走错路。

光伏重镇先行一步新政“两江版”面世

就目前来看，作为中国的两大光伏重镇，江苏、江西已最先制订出台了地方版的光伏新政举措。作为昔日尚德、赛维“光伏双雄”的诞生地，将如何助力当地光伏业重整旗鼓，无疑令业界为之侧目。

具体来看，江苏参照新一轮光伏发电扶持政策确定的补贴标准，将今年全省光伏发电总量规模在原定省补200ＭＷ基础上再扩大400ＭＷ，新增规模由省和地方按1：1的比例给予补贴。在国家统一上网电价基础上，该省加大光伏发电电价附加补助力度，明确对全省新投产的非国家财政补贴光伏发电项目，每千瓦时上网电价分别确定为2012年1.3元、2013年1.25元、2014年1.2元和2015年1.15元，分别比国标高出0.3元、0.25元、0.2元和0.15元，省级财政每年从战略性新兴产业专项资金中安排1.6亿元给予补助。

再看江西，该省日前共出台16条措施推动光伏产业转型升级，为2015年光伏主营业务收入突破千亿元提供政策支持。具体举措方面，江西将督促金融机构严格落实“有保有压”的信贷政策，对光伏企业实行“扶优、扶强、限劣”，对优质企业不减贷、不压贷、不抽贷，实施优惠利率。同时，控制新上单纯扩大产能的多晶硅、光伏电池及元件专案，对国家禁止建设、不符合产业政策的光伏制造专案不予立项和信贷支持；利用“市场倒逼”机制，鼓励省内光伏企业兼并重组，加快关停淘汰落后产能；鼓励光伏企业开展境外投资、开拓国际市场。此外，对分布式光伏发电自发自用电量免收可再生能源电价附加等针对电量征收的政府性基金；对建设光伏电站的企业，优先审批电力增容需求；鼓励居民建设分布式光伏电站，净上网电量由电网企业按照当地燃煤机组标杆上网电价收购。

应该看到，眼下地方政府在制订政策指标时，已经从当年光伏“大跃进”时期的狂热中退烧。江西此前出台的《光伏业“十二五”发展规划》显示，2015年该省光伏产业收入要达到2500亿元；如今，江西版的光伏“十六条”中，已悄悄将2015年的行业营收目标调降至1000亿元。同样，2009年6月发布的《江苏省光伏发电推进意见》，曾规划到2011年，全省电池及组件产能要达到10000MW左右，光伏产业总产值达3500亿元。即便是今天，江苏光伏也没有能达到这个指标；而在其最新的光伏扶持意见中，相关表述已经难觅踪影。

从内容来看，江苏版显然更贴近“国八条”的本意，注重价格杠杆和财政手段的应用，基本没有挟带多少具有行政调控色彩的“私货”。尤其是电价补贴部分，基本就是在国标的基础上进一步追加补贴，对于当地光伏企业来说无疑是锦上添花。但无锡尚德的破产重整，乃至于尚德电力的未来走向，无疑仍是悬在江苏光伏界头上的一把达摩克利斯之剑。面对百亿元的债务，无论国资是否出手兜底，无疑都将最终敲响“无锡模式”的丧钟。

而江西版的光伏“十六条”中，虽然多处强调“利用市场倒逼”等，但其中仍多多少少留下了可供地方政府插手的“暗门”。就“有保有压”的信贷政策来看，要保什么企业、又压哪几家？是完全由金融机构说了算呢，还是要看当地政府授意？至于对优质企业不减贷、不压贷、不抽贷，实施优惠利率等表述，怎么看都觉得是为赛维等巨头度身定做。正如江苏面临的无锡尚德善后困局，赛维已经形同一家“僵尸”企业，江西究竟是要继续为其背书，还是选择彻底切割，同样将考验光伏“十六条”的含金量。至于“对建设光伏电站的企业，优先审批电力增容需求”，是会对省外企业也一视同仁，还是仅仅对当地企业的优待？会成为一种变相的地方保护措施么？显然留下了模糊操作的空间。

值得一提的还有，光伏“中央军”的强势进场，搅动一池春水的同时，更给地方政府摆出了一道现实的难题：与以往面对清一色的民营企业相比，如今虽然同样是企业，但背景、体量、效益迥异，该如何平衡不同市场主体之间的利益和关系？过分抱央企的大腿，无疑会令当地企业不满，何况“强龙不压地头蛇”；而如果偏向本地企业，又很容易被扣上“地方保护”的帽子，而怠慢央企对于地方政府也绝对是“不可承受之重”。正是剪不断、理还乱，以往盘根错节的政商关系尚未理顺，光伏业内如何“切蛋糕”又成为头痛的难题。光伏新政的剧本有了，但这台大戏如何唱好，还得地方政府费思量。