旧账、纠偏、断层，光伏用地难点剖析（一）：土地政策的变动与衔接

近年来，光伏行业从研发、制造到终端应用都取得了非凡成就，成为全国电力新增装机的主体。

根据国家能源局发布的数据，今年1-7月，全国新增发电装机容量18484万千瓦(184.84GW)，同比增长14.65%，其中太阳能发电新增装机12353万千瓦(123.53GW)，同比增长27.14%。太阳能发电在新增发电装机中的占比，达到66.83%，超过2/3。

然而，随着光伏装机规模提升，剩余可用于安装光伏的土地资源日益紧缺。在项目开发过程中，因用地带来的一系列问题，例如中央和地方政策差异、新旧政策的差异、政策落地执行、不同分管部门的口径和标准不同等，都如同达摩克利斯之剑一般，悬于行业发展的上方，避不开也拿不掉。

“旧账”：超78GW指标被废，土地系主因

不少人称，当前各省份对农光互补光伏电站项目的摸排、整治，某种程度上是在“翻旧账”。

自2023年4月，国家出台《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》以来，内蒙古、河北、河南、山东、山西、江苏、贵州、广东等省份均对农光互补光伏电站项目进行全面摸排，严查占用耕地的问题和光伏电站用地问题。

据索比光伏网不完全统计，过去一年半，全国已有超过77GW的新能源指标被废止。

具体看，2023年，10省近超过29.44GW的新能源指标被废止;2024年至今，9省出手清理逾期或不能实施的新能源项目，总规模超过48GW。

据了解，被废止的项目中，大部分都是由于土地政策发生变动被迫停滞。一旦项目用地发生性质变化，公司就不得不就重新寻找地块进行调研、协商和签约，项目只能延期甚至取消。

例如：今年1月贵州350MW光伏项目因国家土地政策调整，土地无法满足公司的投资需求，因此终止。6月，金开新能发布公告称湖北、广西两个光伏项目因土地性质变化原因延迟交付。

也有项目因为用地矛盾难以调节，无法继续实施最终拆除。例如今年1月底，安徽省淮南市公布了第三轮安徽省生态环境保护督察反馈问题整改情况，有两个光伏项目因占据湿地牵涉其中。其中一个已于2023年7月前后拆除完毕，另一个则被要求于2025年之前拆除完毕。

典型案例还有2022年的领跑者光伏基地被拆除事件。

江苏泗洪领跑者光伏基地的部分光伏方阵由于占用行洪通道以及未依法依规办理水行政许可手续受到生态环境保护督察组与淮河水利委员会的核查，要求按《天岗湖湖泊保护规划》和淮河水利委员会印发的审查意见，将要求不符的光伏等设施因地制宜、有计划地调整退出、迁移，做到应清尽清、能清速清。

但是，泗洪领跑者早在2017年就获批开建。申报资料显示“泗洪县水利局批复意见为《江苏省泗洪县西南岗光伏发电应用领跑基地规划报告》不影响我县河道、湖泊的行洪和蓄洪功能，我局同意该规划报告及实施方案”。2018年泗洪领跑者项目陆续并网，2年之后的2020年，泗洪县《天岗湖保护规划》方才完成编制。

有些项目停滞与当地政府急于签约有关。由于招商引资初期难度较大，有些政府便以资源换投资，给出过高的项目规模预期，但在项目后续的落地、建设等环节支持不足，无法满足用地需求，最终导致项目搁置。此时如果制造企业退出，则往往需要支付一笔违约赔偿，且重新招商更加复杂麻烦，因此，一些项目长久陷入“备而不建”的窘境，直至被清理。

西部某市招商局负责人告诉索比光伏网，“依据签约合同，如果因为土地性质发生变化，是政府承担责任的话，是需要当地政府进行赔偿的。但就目前的地方财政压力及政府人事变动等原因，企业拿到赔偿的可能性很小。”

“纠偏”：政策收紧的背后原因

核心原因聚焦于我国耕地资源的紧张状况。

依据2006年的国家统计局与原农业部评估，为确保2030年粮食自给率稳定在95%以上，需保有至少18亿亩耕地作为底线。然而，“国土三调”数据显示，截至2019年底，我国耕地面积虽达19.18亿亩，但人均耕地面积仅为1.36亩，远低于世界平均水平。

尤为严峻的是，近十年来，建设用地激增26.5%，加之非法占用耕地现象，导致耕地净减少1.13亿亩，严重威胁到《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》中设定的18.65亿亩耕地保护目标。

为达成这一目标，全国各省需严格执行耕地保护政策，实施节约集约用地策略，并依据“三区三线”划定原则进行空间规划与管理。

“三区三线”明确了农业、生态、城镇三大空间及其对应的耕地保护红线、城镇开发边界、生态保护红线，其中耕地保护红线被置于首要位置，体现了国家对耕地资源的高度重视。

值得注意的是，近年来光伏产业的发展在一定程度上加剧了耕地保护的压力。为此，国家不断调整和完善光伏用地政策，从2017年，国家发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》“允许符合条件的光伏复合项目占用非永久基本农田的农用地”，到2022年6月，自然资源部下发《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》(征求意见稿)，提出对于利用农用地建设复合光伏项目的，不得占用耕地和林地;直至2023年4月，国家又出台《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》明确禁止光伏项目占用耕地和林地，这一系列举措无不体现出国家对耕地保护的坚定立场。

在这大环境下，无论是存量项目还是新增项目，光伏用地的合规性已经引起整个行业的担忧。

“断层”：用地需求与政策衔接严峻

一句“政策收紧”，道不尽光伏开发企业的艰辛。

对于投资企业来说，由于当前风电、集中式光伏项目指标，要么通过在当地投资等方式，依靠竞争性配置获得，要么通过源网荷储等市场化的方式获得。无论那种，电力企业的前期开发成本都很高。一旦土地性质发生变化，企业将面临“进退维谷”的困境。

进，如土地仍可使用，企业也许在支付植被恢复费的同时，也要缴纳更多项目耕地占用税和城镇土地使用税，增大项目运营成本，影响项目收益。

退，如法院依据新规认定项目属于违建，投资企业不仅面临拆除的风险，要求兑现赔偿的可能性便微乎其微，前期投资可以说直接“打水漂”。

事实上，就算相关企业愿意付出一定成本，坚持推进，在实践中，如何认定“光伏项目实际占用的耕地面积/实际占用的土地面积”也存在诸多不同的认定标准和各种类型的争议，尤其是“农光互补”等复合用地类的项目，不同地区的税务主管部门对于用地两税应税面积的计算存在不同理解。有的按照场区用地红线范围内全部占地面积计税，有的按光伏项目土地租赁合同约定的面积，还有的按光伏阵列投影面积等。

在土地使用税方面，按大、中、小城市和县城、建制镇、工矿区来区分，征收标准是每平方米0.6-12元，相差近20倍，不合理的税费、不明确的规则会显著增加企业开发风电光伏的税费负担，带来更多非技术成本，抑制企业投资开发新能源的积极性。

例如在2018年第二批光伏领跑者计划中，某项目并网11个月后被当地政府征求1000多万土地税费，企业卖电收入(补贴未发)还不够缴纳税费。

此后实施的第三批光伏领跑者计划中，青海海西、德令哈两个领跑基地都因涉及征收城镇土地使用税被暂停，直到这一情况整改完成后，项目才得以继续推进。

能让领跑的优秀企业都屡次“踩雷”，可见土地税费有多复杂。

事实上，投资企业对光伏用地禁区几乎是避之不及，但新旧政策、上下政策的衔接“断层”，还是给光伏电站难以预料的风险。

分歧：不同分管部门的口径和标准不一

光伏项目还常因管理部门间意见分歧而遭遇阻滞，根源在于审批流程横跨国土、环保、林业、畜牧、渔业、水利等多个领域，使得各部门间业务视角与规划标准的不统一成为主要障碍。

行业人士表示，“相同的一个地块，在不同部门的系统里分属于各不相同的土地性质，目前这种情况前期开发的时候很常见”。

前期开发人员不仅需要跑多个部门分别去落实，还会遭遇“这个部门批复、那个部门不通过”，又或项目执行期间因某一部门规划调整而被迫暂停，甚至需重复递交审批材料，延长了项目周期，增加了不确定性。

针对此问题，多位专家强调，促进可再生能源规划、土地生态功能保护及国土空间规划之间的协调统一至关重要，这是确保光伏项目顺畅推进的基石。

这一桩桩一件件因因用地审批、性质界定等问题导致停滞、拆除的光伏项目，对于企业而言，应意识到光伏行业已不再是此前的粗放发展态势。

在当前的用地政策下，如何合理规范使用，保障土地合法合规以及合理的利用，开拓光伏用地的新空间，仍是当前亟待解决的问题。

下一期，我们将围绕光伏“用地两税”问题展开详细阐述。

文章作者：舒雨