倒置的补贴罗生门：光伏风电之死的背后

近日，为进一步落实《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（电改9号文）及相关配套文件的有关要求，国家能源局起草了《可再生能源发电全额保障性收购管理办法（征求意稿）》，并向全社会广泛征求意见。

发改委一位官员告诉记者，这一《办法》的出台，一个重要的目的就是要解决近年来愈演愈烈的“弃风弃光”现象，推动能源改革的顺利进行。而这一改革不仅势在必行，也迫在眉睫。

2015年，在经济下行的压力之下，不仅用电需求疲软，煤炭价格也一直不见起色。产业链末端的煤电行业寄托着拉动煤炭消费的热望和各地GDP的期待，在一个市场化程度不足的电网系统中依然坚守着优势地位。同时，人们开始热议——为什么雾霾如此严重，可再生的风电、光伏和水电却在大量被弃而造成巨大的浪费？症结究竟在哪里？

保护气候与保护环境的双重需要

“北京的雾霾并不是昨天才有的，只是昨天发布红警了而已……中国不仅承受着气候变化的巨大影响，也面临着环境污染的严峻形势。因此，调整产业结构，转变生活方式和经济增长方式，不是别人逼着我们做，而是我们自己就迫切要做的事情。”

原国家环保总局局长解振华以从容而又坦诚的语调回答了一个外国记者稍微有些“偏题”的提问。这一天是2015年12月8日，地点是法国首都巴黎，解振华此时的身份是中国气候变化事务特别代表，参加谈判的中国代表团团长。而这场发布会的主题原本是中国、巴西、南非、印度四个国家对巴黎气候大会即将产出成果的联合表态。

为证明责任感与决心，在巴黎谈判的会前和会中，各国元首、部长们纷纷向全世界宣布了各自国家的减排方案。这些方案中都有一个重要的组成部分：能源结构的调整承诺。比如到2030年，非化石能源占到这个国家一次能源消费的百分比要达到多少。因为首先，全世界都已经有了这样一个共识：这些年来，导致全球气候迅速变化的温室气体增量主要是由工业化进程中化石能源的使用造成的，因此来一场全球范围的“能源革命”，大幅度调整能源结构，是减少温室气体排放最为核心的手段。

    同时，不论是电煤、散烧煤，还是汽车尾气——这些反复被论证为“雾霾元凶”的，并且在排名先后问题上被争论得热火朝天的关键词，也全都是来源于煤炭、石油等化石能源。因此，对正处于工业化快速进程中的中国而言，“能源革命”又有了第二层意义——那就是向迫在眉睫的环境污染宣战。

雄心壮志的承诺和“匪夷所思”的现实

在巴黎大会刚刚开始的时候，中国国家主席习近平在开幕式致辞中提到：中国将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值，并争取尽早实现。2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右。“虽然需要付出艰苦的努力，但我们有信心和决心实现我们的承诺。”习近平说。

他判断的“需要付出艰苦的努力”，在巴黎大会还没有结束的时候就已经呈现出了现实的例证。

2015年11月到12月间，宁夏、新疆、甘肃、云南、黑龙江等地，大面积出现“弃风弃光”的现象。有的地方对风电光伏“限电”达到80%的比例以保障当地火电厂要烧足够多的煤，有的地方甚至要求一些水电企业和风电光伏企业从其发电收益中拿出60%来补贴经营困难的火电厂……

中国风能协会秘书长秦海岩对记者说：“这就显得匪夷所思了——法律规定要保障可再生能源优先上网，全额收购，可到现实中怎么却处处是反着来的呢？”

    他告诉记者，今年以来，由于电力的产能过剩以及火电疯狂上马，煤电对可再生能源电力的挤出效应加剧，致使弃风弃光问题越发严重。尤其是入冬以来，甘肃、宁夏、黑龙江等地区的弃风弃光比例超过60%，有的地方甚至勒令可再生能源机组停发。据他们估算，今年全年的弃风弃光电量将接近500亿千瓦时，直接电费损失近300亿元。其中弃风弃光量可能在400亿千瓦时，相当于今年新增风电装机的全年发电量。也就是说，弃风损失抵消了全年的增量价值，风电产业一年的新增社会经济效益全部被浪费了。

    这种现象不仅造成可再生能源资源的巨大浪费，也额外增加了可再生能源项目的发电成本，致使发电企业全面陷于亏损状态，严重影响了企业的投资积极性，资本市场开始提高对风电光伏产业的风险评估等级。如果弃风弃光问题不能尽快解决，可再生能源行业将整体陷入恶性循环。随着发展动力的削弱，开发成本的下降和技术进步也就无从谈起，不仅十三五可再生能源发展目标难以实现，而且我国在国际上承诺的2030年减排目标和能源结构调整的计划都可能会落空。

秦海岩所说的“火电的疯狂上马”，在一些煤炭大省尤为典型。比如说山西，在2015年3月环评审批权限下放之后，半年时间之内一口气新批了20多家煤矸石电厂，完全无视环评审批权限下放之前环保部已经否决过的其中两个项目，以及明确提出的“环境空气质量不达标的县市区应暂缓布局煤电项目”的要求。在此前否决其中一个项目的时候，环保部一并对《山西省低热值煤发电“十二五”专项规划》提出意见，指出该区域拟新增的这一大批项目“其规模超出了环境容量和水资源承载能力”。

这还不论电力本身的产能过剩。装机总量持续扩张，所有电厂的平均发电小时数在持续下降，“僧多粥少”的情况愈演愈烈。有不明就里的人提出疑惑：产能过剩的情况下，不是正好游刃有余地削减“多余”的煤炭消费，促进可再生能源对化石能源的替代吗？然而，真实的情况远不是那么简单。

保“龙头”，保“发展”，完全停不下来

宁夏回族自治区有家刚建好不久的小风电企业，投资了四十多个亿，装机容量50万千瓦。这家企业的一位员工告诉记者，9月以来，地方对风电光伏的限制就逐步加剧。“限电”最多的时候达到80%以上，也就是说，发电量的分配额不到装机容量的20%。

如果这样的情况持续一整年的话，该员工告诉记者，那就意味着，这个企业一年只能有2000多万的收入，但却要付出2000多万的运行费用、4个亿的银行还款以及2个亿的折旧费用，不仅亏得血本无归，资金链都会断掉。他说，地方政府想要保火电，因为那是一个产业链，所以也就顾不上招商引资时候的各种承诺，直接拿可再生能源“动刀”了。然而企业也不好去告政府。

根据宁夏电网2015年11月调度计划，11月份，全网火电平均负荷1148万千瓦，占火电装机容量的65.68%，总发电量82.6258亿千瓦时，占全网总发电量的91.63%；全网风电平均负荷73万千瓦，占风电装机容量的13.25%，总发电量5.2510亿千瓦时，占全网总发电量的5.82%。

宁夏回族自治区一位经济部门的官员告诉记者，煤炭行业一直是拉动宁夏经济增长的“龙头”，举全区之力保的“一号工程”宁东基地也是以煤为基础的产业基地。近年来，为了刺激经济的发展，保障煤矿的生生不息，自治区政府要求电厂与神华宁煤等煤炭生产企业签订了“电煤合同”，简言之，就是火电厂要承诺每年要买够多少吨煤。尤其是在煤炭的外销市场越来越冷清的情况下，政府用这种方式给本地的煤矿“保收入”。“按理说，政府不应该这样过于干涉市场，但是为了保发展，也没办法了。”他说，全区的火电厂保证一年烧掉3000万吨左右的电煤，政府还按月来考核指标完成的情况。

这种情况下，火电的发电量也就需要得到保证才行。然而，可再生能源的“抢份额”却让他们头疼不已。该官员告诉记者，现在本来往东部的外送电量就少了，但电网还把青海、甘肃等地没有消化掉的新能源增加了进去，压缩了火电外送的比例，“压了我们十几亿度，这是发改委给我们挖的‘坑’，几年前我们的发电小时数还能达到7000，2013年降到5800，现在平均只有5000了，实在不行就只能限电。”

相比于宁夏的弃风限电，云南的“干预措施”显得更加“简单粗暴”。2015年11月20日，云南省工信委下发了一份“风电光伏火电清洁能源置换交易工作方案的通知”（2015第314号文），“通知”明确提出，按照省政府研究缓解云南省火电企业困难有关工作会议纪要的要求，2015年的11月和12月，当云南省的火电厂发电量小于分配给他们的计划电量时，水电企业和风电光伏企业要将自己发电收益的一部分支付给火电企业作为补偿。

消息甫一传出，又引发了能源行业界的一片哗然。“其逻辑就是，火电的计划电量是已经给火电企业的‘特权’，而可再生能源现在没有这样的特权，火电没有‘吃饱’的情况下可再生能源的电卖出去了，就相当于是你占用了火电的指标，就得给人钱作为‘补偿’。”一位业内人士对记者说。

拿大家的钱花着玩

根据中国减排的目标，2030年的温室气体排放量就将达到峰值。而在国务院参事、中国能源研究会副理事长周大地看来，这个时间还可以再提前。他告诉记者，2020到2025年之间实现峰值是可能的，“但是不能犯错误，现在犯错误还不是煤电过多的问题，而是盖了也不用，过剩，太浪费了。这就是拿大家的钱花着玩的。”

周大地说：“我是不主张刺激煤电发展。我认为应该把新建的煤电都停了。电力建设，这种系统性错误要杜绝——一开始投煤就错了，我的煤矿已经开出来了，我要找出路。这下就要来找用煤的单位，比如盖一个电厂，这几百万吨的煤的消费就上去了……这就叫恶性循环。对于这些新建的电厂，他们认为今后可能还会需要，但是实际上我们计算已经过剩，今后也不会再需要这么多了。有人预测说还会需要，当然可能有部门和行业的利益。现在的电力过剩，火电过剩，绝大地方过剩都是很严重。咱们可以走着看，其实就算是今后有需要，现在可以不盖，我不缺电，我等我电紧张了，恢复了负荷的时间了，还不够，我再盖也来得及啊。”

对于以循环经济名义来新建的那些低热值煤电厂，周大地也表示不认可。他告诉记者，用煤矸石发电是废物利用的意思，但首先从技术上，做不到完全用煤矸石，也都是煤炭掺烧的。然后这是打着综合利用的借口，避开指标的限制，为再大规模上火电厂开绿灯。

产业界而言，对改革能源结构也似乎并不是太有动力。国家应对气候变化战略研究中心主任李俊峰告诉记者，五大电力公司都有自己的火电，而且是占大头的板块，他们也就保自己的火电就够了。以前煤价贵的时候，发一度电能赚一毛钱，现在煤价已经从六七百块钱跌倒两百多块钱了，发一度电就能赚3毛钱。而且火电有计划电量，可以优先上网。所以他们就算是把自己的风电光伏全部弃了，那也是赚钱的。

因此，要扭转这种现象，所谓的“能源革命”必须从顶层设计的改革和整个市场运行规则的调整开始。

比如说在德国等欧洲国家，没有电网的“统购统销”，可再生能源和火电一起竞价上网，风电光伏和光伏可以基于其可变成本为零的优势报零电价，不仅保证了它们更有上网的竞争力，更稳步地提高市场份额，也拉低了电力的市场价格，使得民众得到实惠。而在德国，按照国家的规划，到2050年，可再生能源的比例就要达到80%，而煤炭将逐步退出历史舞台，只留少量储备电厂做调峰用。

市场化改革能有多难

习近平于2014年6月在中央财经领导小组会议上关于“能源革命”的论述中，有至关重要的一点，就是“推动能源体制革命，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。”

2015年的“电改9号文”（《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》），以及后续6个与之配套的文件，都进一步明确了电力市场化改革的方向。

卓尔德（北京）环境研究与咨询中心首席能源经济师张树伟告诉记者，有一些广泛存在的认识误区我们需要纠正。首先，能源结构的调整，并不应该是一个“分蛋糕”的问题。“很多人会这样认为：为什么现在风电光伏上不了网？是因为火电不肯让出它的利益，认为风电光伏分到的‘蛋糕’就是火电减少的——这也是不对的。如果是别人的合法利益，别人为什么要让？政府的管理方式也不能是去命令谁要‘发扬风格’。”

张树伟说，像在德国等国家，风电和光伏确实也是优先上网，但这种是通过风电光伏本身的竞争特性去保证的。简单的说，就是它的竞价机制，有利于风电、光伏这种不需要原料成本的能源获得优先上网权。

在短期运行市场，电力的调度优先秩序，永远是这些可变成本低的机组，可再生能源的核电、风电、光伏和水电在最前面，因为他们可以报出最低的价格。

“这样也是全社会效益最大的保证。从全社会角度讲，现在有了一个新的电力需求，面对一个风电、一个光伏、一个火电，你选用哪个？那肯定是风电、光伏，因为没有额外成本，用一度火电你还要烧一度电的煤呢。”

这样的情况下，在可再生能源的起步和发展的阶段，不仅是中国，其他国家也都是给予补贴以支持，补贴的目的并不是因为其“清洁”而“花高价”用它，而是要以行政手段弥补市场失灵的部分，因其使得社会受益，所以由社会来“交学费”，帮助可再生能源度过这个学习期。通过技术的提高和规模的扩大，使得可再生能源发电的成本逐渐降下来。

    事实上，在德国等国家，风电光伏的成本已经降到了可以直接与火电PK的程度。按照德国能源研究所的计算，如果加上合理的碳税，即便是风电光伏中最贵的海上风电，其成本也远低于火电。而在丹麦、挪威等环境标准特别严格的北欧国家，可再生能源的发电成本已经低于火电，并且已经成为了电力市场的主力军。

在张树伟看来，从全社会效益最大化的角度，可再生能源应该是优先的。这是基于它固有的技术特点，因为可变成本低，所以它永远应该是在最前端。它满足了市场份额之后，才轮得上其他机组。但是中国没有这样的排序手段，永远是特权式的排序，我说你优先你就优先。没有市场竞价的过程。这就是“弃风”“弃光”的主要原因。

他说，最本质的原因，是中国电力的份额不是靠自己的竞争取得，不是努力减少自己的边际成本竞争，而是靠政府每年分发电小时数去分出来的。一个现实的情况是，风电太阳能现在的优惠条件比较多，为了促进它们快速进入市场，有诸多减免税收的政策。比如“三减免，三对半”，初期几年地方财政收不到钱。但是，火电对地方政府来讲，本身的增值税所得税还是很可观的。

但是，最近新出的6个“电改”配套文件也让他看到了些希望。里面涉及到的如何建立中长期市场和短期市场的市场化改革方向已经是在“试图做正确的事情”。接下来就是看如何能破除旧有的制度和观念障碍，把事情做好做正确。