【深度】印度光伏大跃进：开启史上最艰难能源转型

以光伏大跃进为标志的印度能源转型，如果最终得以实现，将是历史上最为辉煌的能源转型。

每次飞抵德里，都有某种莫名的“宾至如归”感觉，因为这里空气中经常弥漫的煤电烟气与汽车尾气的混合物与国内许多大城市“气味相投”。

最近一次访问印度，去的是中央邦，见到了该邦能源电力口的“首席秘书”，相当于我们省里的主管厅局长。这位“首秘”先生连珠炮般地提出了这么几个问题：1）中国如何在短时间内实现将近100％的农村电气化？2）中国的电价水平在国际上属于比较低的，那么为何中国的电力企业经济效益却比较好？3）中国能源部门发展这么快，在体制和管理方面有何秘诀？

“首秘”提出的这几个问题十分真切地对应了印度能源领域长期面临的三重困局：1）电力严重短缺；2）入不敷出的电价体系；3）纠结的管理体制。更糟的是未富先污染的严峻局面，印度面临着比其他国家更艰巨的能源转型。

电力短缺

说起电力短缺，记得2012年7月来印度时正赶上大面积停电。包括首都新德里在内的印度东部、北部、东北部超过20个邦陷入电力瘫痪，印度全国近一半地区停电，停电地区人口超过6亿。新闻传出，在包括中国在内的世界各国引发强烈反响。从波及范围和人口来看，印度那次停电不仅是该国历史上最严重的一次，也创造了世界电力史之最（2003年美国东北大面积停电波及人口只有5500万）。

然而，对许多印度人而言，因为印度的供电能力长期不足，当地每天数小时的停电是司空见惯，机场、企业、医院、大型商场以及富有的家庭都有备用电源，在电网供电中断时随时启用。许多印度人实际上没有意识到那次的停电与平时的停电有什么不同。更何况印度还有近3亿（占印度总人口的25%）的人口本来就没有通电。

至2015年底，印度电力装机已经达到2.84亿千瓦，但满足峰荷的能力仅为1.48亿千瓦，需求缺口尚有3%。电力供应短缺首先是发电厂建设投资长期低于预期水平。

第十个五年计划（2002年－2007年）要求发电装机容量增长4111万千瓦，实际实现装机2118万千瓦，仅为目标的47.5%。“十一五”计划（2007年－2012年）要求增加电力装机容量7800万千瓦，在执行过程中将目标下调为6200万千瓦，五年的实际装机约为5500万千瓦。印度政府的“十二五”计划（2012年－2017年）要求未来五年内新增发电能力8800万千瓦，预计印度在2030年后的总装机容量才有可能接近10亿千瓦。从这个数字来看，印度大概落后中国20年左右（中国2011年底实现10亿千瓦装机）。

目前煤电占印度发电总装机的61%，但煤电厂的运行长期面临着煤炭供应紧张的问题。近年来每年到夏季负荷高峰期，大约有一半的燃煤电厂存煤不足7天的用量，其中一半存煤不足4天（印度业内戏称“超临界”电站）。2014年莫迪政府执政后，国企“印煤”（CoalIndia）煤炭生产率明显提高，2015年煤产量比去年增长约9％。相应地，印度的煤炭进口大幅度下降。

煤炭供应能力改善，电力价格体系的问题就显得更为突出了。相当一些印度燃煤电厂依然面临煤炭供应“超临界”问题，不是因为市场供应不足，而是因为没有及时向煤炭企业拨付货款；发电厂未能付款的原因是各邦配售电公司账款未能足额收取；而各邦配售电公司无法向发电厂及时足额付费的原因是消费者终端电价低于购电成本。

电价扭曲

印度电价体系的扭曲主要体现在终端电价低于发电成本问题。印度零售电价是由各邦的电力监管委员会（State Electricity Regulatory Commission）制定的。以2013-2014财政年度数据为例（这是现有的最新数据），全国各邦58个配电公司购电成本为5.15卢比/千瓦时（约合每度电8美分），但平均零售电价为4.0卢比/千瓦时（约合每度电6美分）。也就是说，每售出一度电，配电公司就亏损1.15卢比（2美分）。

多年来，印度各邦配电公司大面积持续亏损，2013-2014财政年度总计亏损额占总售电收入的17.53%；账面亏损额（税前，未考虑政府的补贴）高达6664亿卢比（约合95亿美元）。国家的巨额补贴实际上也只能大致覆盖各电力公司的应缴税款，所以补贴后的税后亏损依然在6400亿卢比的量级。2015年3月，各邦配电公司负债总额达到4.3万亿卢比（约合630亿美元）。

如此高额的亏损和债务负担使得各邦配电公司的财政状况不断恶化，难以进行正常的设备维护、升级和扩容，导致高额的综合输电配电损失。而价格的扭曲（特别是对农业灌溉的用电补贴，有些邦甚至实行零电价）又导致了用电无节制的消耗甚至浪费。

2013－2014财政年度，印度电力综合系统损失为22.70%，其中相当部分的损失是非技术性的商业损失（如用户偷电、欠费等）。这样，印度电价体系的扭曲导致输电配电系统损失居高不下，使得电力供应短缺问题更加严重。

体制难题

追根溯源，印度电价扭曲下的供应短缺问题与印度电力部门的管理体制有关。按照2003年印度电力法的要求，各邦逐步开始实行改革。截至目前，在30个邦（包括德里）中已经有22个邦实行“解捆”，分列发电公司、输电公司以及配电（包括售电）公司。

在已经实行改革的邦内，在配电领域，印度实行自由竞争的政策。每个邦可能有3个到4个配电公司。这些配电公司从邦外或邦内的独立电厂买电，向印度国家电网公司或邦属电网公司支付输电费，并向用户售电。

其余的邦和地区还基本停留在发、输、配一体化垄断管理的阶段。但无论是否已实行“市场化改革”，各地方邦电力公司的运营深受邦政府的影响，而邦政府是由当地选民所选出，他们的政策必定要为赢得选票服务，而不会顾及国家的整体利益。美国加利福尼亚大学、普林斯顿大学的研究人员以印度人口最多的北方邦（2亿人口）为对象研究发现，选举年份的电力综合系统损失要比非选举年份高3个百分点，说明在选举年份印度政府有关部门会放松对居民“偷电”行为的治理力度，以取悦选民。

2003年印度电力法生效后，各邦逐步建立了邦一级的电力监管委员会（State Electricity Regulatory Commission，简称SERC），理论上有消费电价的定价权。然而，按照相关法律规定，这些邦一级的电监会只能在收到电力公司的调价申请后才能审议，而这些电力公司作为邦政府所有的企业，企业负责人也由当地政府任命，所以电力公司是否申请调价和什么时候申请调价都听命于邦政府。而且，由于售电价格（尤其是农业用电）长期低于成本，企业财务完全依赖于政府的补贴，所以更听命于邦政府的授意。在这种情况下，印度电价低于成本的问题长期得不到解决。

艰难转型

印度能源领域面临的问题积重难返，但印度能源领域也有一个相对的亮点，那就是莫迪在就任总理之前曾经长期执政的古吉拉特邦。古吉拉特邦的电力供应充足稳定，线路系统损失明显低于全国平均水平，邦内四个配电公司税后有所盈利。古吉拉特邦也是印度太阳能光伏的领跑者，全国第一个吉瓦级的太阳能光伏园早在2013年就已建成。

莫迪政府上台以后，显示出了大刀阔斧和雷厉风行的“古吉拉特”风格，在能源领域提出了到2022年光伏装机达到1亿千瓦（即100吉瓦，其中40吉瓦为分布式光伏）的宏伟目标，是前任政府所提目标的5倍。

以光伏发展为契机，印度政府要求在2017年实现村村通电，2019年实现全民享有“24×7”（即每周24小时不断电）的供电服务。印度发电总装机到2022年预计可达4.5亿千瓦，届时如果光伏装机就占到1亿千瓦，再加上水电、风电、地热等清洁电源，印度能源结构一煤独大的局面将开始改变。能源结构的转型也意味着印度碳排放增长速度的放缓，并为应对印度城市中的严重空气污染问题打下基础。

到底光伏能否成为能源转型的一个有效抓手？其实，成与不成，功夫在光伏外。首先，印度需要加大对高压（包括特高压）输、配电线的投入，以坚强智能的电网来吸纳更多的风电、光伏这类间歇性可再生能源。为此，2015年印度国家电网公司从亚洲开发银行贷款10亿美元建设“绿色能源走廊”项目，并与各邦电网公司合作扩建中低压电网以及可再生能源调度中心，为未来几年光伏等可再生能源发电装机的迅速扩张提供保障。

更重要的是，只有各邦的配电公司的财务状况得到根本改善，才有能力购入更多的可再生能源（印度实施可再生能源购买配额制），实现政府规划中人人享有能源的目标。为此，印度政府2015年底推出了一个名为UDAY的行动计划，由邦政府承担配电公司50％的债务，其余债务通过银行重整。同时逐步提高电价水平，力争到2018财政年度各配电公司销售收入覆盖购电成本实现扭亏为盈，并从此走向良性发展的道路。

以光伏大跃进为标志的印度能源转型，由于底子薄而且涉及人口众多，同时应对纠结的体制羁绊和沉重的财务负担，无疑是史上最艰难的能源转型；正是因为其艰难，如果最终得以实现，也将是历史上最为辉煌的转型。

在这个过程中，中国作为“过来人”，可以为印度提供许多有益的建言。回到本文开始印度官员所提出的几个问题，我们可以在农村电气化、电价机制以及企业管理等方面分享“中国好经验”（当然也包括教训），为印度能源实现“华丽”转身助一臂之力。