【视点】政策密集发布 新能源消纳问题却依然难解

4月11日，国家发改委网站公布关于同意甘肃、内蒙古、吉林三省区开展可再生能源就近消纳试点方案的复函，至此，国家已经连续3个月发布关于可再生能源消纳的政策文件了，面对高比例弃风、弃光问题，如此密集发布的消纳政策，真的能解决问题吗？

一、密集发布的可再生能源消纳政策

2016年3月24日，国家发展改革委印发《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》；

2016年4月5日，国家发改委批复了甘肃省、内蒙古自治区、吉林省等三省的可再生能源就近消纳试点方案。

这两个政策成为最近大家热议的焦点之一。国家发改委为可再生能源消纳的问题，一直在努力，近期发布的解决消纳的政策，不仅仅是上面两个。

2016年2月29日，国家发改委发布《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》，也就是大家俗称的配额制，提出了各省消费的电力中，可再生能源应该达到的比例。

在此之前，2015年11月30日国家发改委发布的电改的6个配套文件中，配套文件2《关于推进电力市场建设的实施意见》、配套文件4《关于有序放开放用电计划的实施意见》、配套文件5《关于推进售电侧改革的实施意见》中，都强调了可再生能源的消纳问题。提出：建立可再生能源优先发电制度，并提出保障可再生能源优先发电的措施，形成可再生能源参与市场竞争的新机制。

2015年底一份，2016年2、3、4月每个月一份文件，由政策发布之密集程度，可见可再生能源消纳问题之重、解决之紧迫性。

二、可再生能源消纳问题

据中国风能协会秘书长秦海岩介绍：在2015年入冬后，甘肃、宁夏、黑龙江地区的一些风电项目弃风率高达60%以上，进入12月后，宁夏的一些风电项目弃风率甚至达到了90%。2015年，全国弃风损失电量创下新高，达到339亿kWh，约等于大连市一年的全社会用电量；直接经济损失超过180亿元。2010年至2015年，因弃风造成的电量损失达998亿kWh，接近于三峡与葛洲坝两座水电站2015年发电量之和，超过北京地区2015年的全社会用电量，造成电费直接损失539亿元。

3月31日，中国可再生能源学会风能专业委员会提出：一些地方政府运用行政手段干预风电等可再生能源产业的发展，涉嫌违反《可再生能源法》等相关规定。风能协会将视情况采取包括申请信息公开、向国家主管部门举报、申请行政复议以及法律诉讼等在内的多种法律手段依法维护企业的合法权益。目前，风能协会已经向甘肃、新疆、云南三个地方政府的部门，包括发改委、工信委，还有电力公司申请信息公开，这是第一步，它也将是国内首个可再生能源行业集体法律维权案例。

弃光问题同样严重。根据国家发改委的统计数据，2015年我国光伏项目全年平均利用小时数为1133h，弃光率应在10%以上（2015年9月份统计数据）。按照43.18GW的装机量估计，弃光量约为55亿kWh。西北部分地区出现了较为严重的弃光现象，甘肃年弃光率达31%，冬季大部分项目的弃光率达60%以上；新疆自治区弃光率达26%。

三、密集发布的消纳政策能解决问题吗？

风电、光伏等可再生能源的消纳问题如此严重，如此密集发布的消纳政策，能解决问题吗？

这个问题，可以从两个层级来说。第一层次，政策的法律效力问题，即政策的法律效力和约束性；第二层次，政策是否能解决市场和技术的问题，即政策的可执行性。

1、政策的法律效力

之前提到的4份政策文件，发文单位都是国家发改委，即“部门规章”，不是法律，也就是没有法律效力。

前文提到的，风能专委会维权，因为认为地方政府违反了《可再生能源法》，这个政策才是法律。

《可再生能源法》发布于2009年12月26日，至今尚不足6年半。在该文件中明确提出“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。”然而，在该法律生效后的2010—2015年，全国弃风电量损失达998亿kWh。可见，法律并没有管住弃风问题。

连法律都没有管住的问题，部门规章管的住吗？

2、政策的约束性

电改配套文件中，提出了可再生能源享有优先发电权；然而，如果电网公司不让可再生能源优先发电，要承担什么责任？

《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》中，提出了各省的可再生能源电力的比例；然而，如果达不到这个比例，责任主体将会承担什么责任？如果用可再生能源的成本高于违反规则的成本，那这个政策的落实效果很难乐观。

《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》中，将可再生能源项目的年发电量分为保障性收购电量部分和市场交易电量部分，保障性收购电量部分通过优先安排年度发电计划、与电网公司签订优先发电合同，保障全额按标杆上网电价收购；并提出，如果达不到保障小时数，电网要对可再生能源并网发电项目补偿费用。然而，不同年份投资的项目，投资成本不同，保障小时数如何确定才能保障投资企业的基本收益？这个数据什么时候发布？

上述政策，都表达了政府良好的愿望，但都缺少对违约企业的具体约束办法，一旦违约后，很难追究责任。再来重点看一下刚刚发布的三个试点的消纳措施。

　　表1：三个试点省份的消纳措施

从上表可以看出，三个试点方案已采取的消纳措施和未来计划采取的消纳措施基本相同；在未来的消纳计划中，除甘肃外，并未提出每项措施要实现的量化指标。因此，三个方案更多是方向性的，可操作程性低。

3、政策的可执行性

1）电力市场现状

　　表2：2010—2015年的全社会用电量情况

2016年2月23日，中电联发布《2016年度全国电力供需形势分析预测报告》，提出：预计2016年全社会用电量同比增长1%—2%（在电量低速增长情况下，如果气温波动较大，其对全社会用电量增幅的影响程度可能达到1个百分点左右）。

由此看见，近期的电力需求市场增速缓慢，然而，另一方面，电力装机量却在大幅增加。2015年，全国累计装机150673万kW，同比增长10.4% ；2016年，预计全年新增发电装机1亿kW左右，其中非化石能源发电装机5200万kW左右，年底全国发电装机达到16.1亿kW，同比增长6.5%左右。

电力需求增长低迷的情况下装机大幅增加，结果必然是限电！不仅限可再生能源，也限火电。2015年全国火电利用小时数为3916h，同比下降355h（8.3%），而与2008年情况相较（当年全国火电利用小时数达5031h），则下降了1115h（22.2%）。

可见，发电机组被限电，是电力市场的供需矛盾造成的。这并不是政策能解决的问题。

政策能做的，是紧急叫停部分项目。近日，国家发改委、能源局紧急下发文件，叫停燃煤火电建设，涉及装机超183GW。同时，叫停甘肃、吉林、黑龙江、内蒙古、宁夏、新疆等省（区）新增新能源项目建设，待弃风限电有效缓解后另行研究。

2）可再生能源的高渗透率

渗透率（%）=波动性可再生能源系统（风电、光伏）交流输出容量/峰值负荷

当波动性可再生能源项目的渗透率较高时，电网常出现电压升高、由低电压和频率波动引起的大范围脱网等问题。渗透率一般不应超过25%—50%，再高会出现电压调节问题。

由于找不到功率的具体数值，暂用装机量、发电量数据做一个估算。三个可再生能源就近消纳试点方案中的统计数据如下表。

　　表3：三个消纳试点的电源装机与发电量情况

从上表可看出：

1）三省的风、光装机比例都已经很大，甘肃省甚至达到40%以上；因此，即使在限电的情况下（风电限电39%、光伏限电31%），甘肃省的风、光发电量比例仍占到18.3%。

2）内蒙古的电力大量富裕，主要靠外送消纳；

3）吉林省的装机、发电量比例都是最低，但本省内已经出现电力富裕。

根据上述数据预测，在不限电的情况下，甘肃、内蒙古两省风电、光伏的发电量渗透率可以达到20%以上。可以推测，在这些省份的局部地区，可再生能源项目发电高峰时的渗透率很可能达到50%。

解决这一问题，可以通过提高功率预测的准确度、充分利用特高压远距离输电以及利用储能系统进行削峰填谷，但政策显然不在其中。

四、结语

从密集发布的政策中，我们可以看到政府要解决可再生能源消纳问题的决心。然而，对于没有约束力、没有量化指标、没有违约罚则的方向性政策，实施效果可能会不如人意。

尧舜时，九河不治，洪水泛滥。尧用鲧治水，鲧用雍堵之法，九年而无功。后舜用禹治水，禹开九州，通九道，陂九泽，度九山。疏通河道，因势利导，十三年终克水患。

其实，解决可再生能源消纳的困局，道理同大禹治水一样，可以从以下两方面着手：

1、激发市场消纳可再生能源的原动力

尽快提出“配额制”的具体落实办法、落实各省的保障发电小时数，并制定出配套的违约罚则条款，真正激发市场消纳可再生能源的原动力。

电网企业、售电企业在衡量违约成本和消纳可再生能源成本之后，自然会千方百计的想办法消纳可再生能源电量。在解决消纳的技术方面，电网、企业肯定是更加专业的，肯定能提出比政府更有效的消纳措施。政府应该通过制定有力的规则、严格的执行，来驱动市场、企业的内在动力，而不应该是帮企业去想办法。

2、对电力供给侧进行疏导

电力市场需求的大水池容量已经确定，来的水太多自然会外溢。只有想办法把来源于火电的“水”疏导出去，可再生能源之水获得更大的消纳空间，自然不会外溢。而要疏导“火电之水”，除了关上新火电项目上马这个闸门、防止有新水源进入之外，还要给予现有火电妥善的安置。

可再生能源电力增加、火电占比逐渐下降是大趋势，这一点毋庸置疑。然而，在现阶段，火电对稳定整个电力体系、保证供电安全性的作用也是不可替代的。因此，如果将现有的“火电之水”引入“调节水池”，成为备用，“可再生能源之水”自然不会外溢、整个供电水池也可以保持稳定。当然，作为随时“备用电源”，火电也应该享有应有的补偿。通过补偿，保障火电的基本利益。

疏导电力供给侧无外乎两种情形：

情形一：火电与可再生能源火拼，两败俱伤后火电占优势，可再生能源被弃、环境被污染，国家拿出大量资金治理污染。

情形二：用一定的资金补贴火电，使其成为备用电源，百姓享受更加清洁的电力，拥有更美好的环境。

都是花钱，为什么不花得更有价值？21世纪是合作共赢的时代，只有“火电”和“可再生能源”成为好兄弟，各自发挥长处，才能彻底解决消纳困局，斗则必然两败俱伤。

综上所述，一方面，国家对于消纳政策要进一步细化并严格执行；另一方面，要采取合理措施，疏导火电使其成为备用电源。只有这样，才能从根本上解决可再生能源消纳的困局。