【观察】美国清洁能源税收返还给了谁？

税收返还的门槛阻碍了中低收入人群获益，并使得优惠倾向于高收入群体,进而造成税收返还分配不均。大多数清洁能源产品的售价都高于同类一般产品，就是算上价格补贴或者税收返还，消费者一次性支出也比较多。中低收入者往往不愿意或者承担不起较高的购置成本。

一般而言，税收返还是促进福利改善的重要政策。但美国清洁能源税收返还却没能有效惠及穷人。2006年~2013年的8年间,美国家庭总共获得了180亿美元的与清洁能源有关的联邦个人所得税返还。这项返还的主要依据是,家庭是否安装了太阳能面板以及是否采购了氢能源或电动汽车等清洁能源设备。遗憾的是,大约占总人口四分之三的中低收入人群只获得了这项补贴总额的10%,而高收入人群总共获得了所有税收返还的60%和购置新能源汽车总补贴的90%。

为什么清洁能源税收返还与其他所得税返还没有太大差异(比如针对孩子的税收返还),却产生了不一样的收入分配效果?加州大学伯克利分校瑟夫林˙伯伦斯坦(Severin Borenstein)和卢卡斯˙戴维斯(Lucas D.Davis)两位教授发表在美国经济研究局(NBER,美国经济研究局工作论文，是与世界银行工作论文和国际货币基金组织工作论文一样的半公开刊物,不算正式发表,但已成型供人评介)的工作论文问世之前,这个问题并未引起太多关注。这份研究的两大贡献是:第一,揭示了清洁能源税收返还除了保护环境之外,很可能产生一些负面影响，特别是对消费不起环保设备的中低收入人群不公平。第二，研究全面比较了对消费者和对生产者的补贴效果。他们发现价格机制而非其他因素,显著地影响了绿色环保设备的消费与生产。更为重要的是,文章开启了环境类税收研究的新方向:我们不再局限于税收返还或者补贴的绿色环保效应,而是从受众和生产两个领域,延伸分析了税收的影响。不得不说,不仅在清洁能源税收问题上,或许对于其他税收政策实施后的衍生效果(比如各国正在研究或已试行的电子商务税),也有大量的类似未知领域可以去探究和解释。

美国个人所得税税收返还的类别较多。其中,如何支持绿色环保是过去十几年关注的热点。早在上世纪七十年代,其税制设计中就有针对节能产品的税费优惠，这些做法起到了一定效果并积累了相关经验。据世界气象组织和联合政府间气候变化工作组的数据,全世界每年的温室气体排放量折合成二氧化碳大约有490亿吨。上述排放物65%来自火力发电、交通运输和其他矿石能源有关的燃烧。因此,通过对温室气体排放征税、对清洁能源生产或消费补贴以及碳排放权交易,是各国政府抑制排放的主要经济手段。出于鼓励国内清洁能源发展和履行相关国际义务，2006年之后,美国的清洁能源税收返还开始全面覆盖生活和生产的主要环节。其中，有的直接补贴给个人,比如家装外墙保温以及购买太阳能或其他再生能源发电装置;有的补贴给企业,比如氢能源和其他替代化石能源的汽车以及插电汽车。

该研究发现,美国清洁能源税收返还,每年调整，且不同产品享受到的补贴不一样。具体来看，家用层面，外墙保温等的税收返还比例在15%~29%之间(金额在200美元~700美元之间)，对太阳能设备等的税收返还比例在10%~54%之间(大多数设备价值超过5000美元)；企业层面,氢能源汽车的补贴每台在400美元~4000美元之间,在2002年~2005年这类补贴最多不超过2000美元。2009年以后,插电汽车的补贴每台在2500美元~7500美元之间,但要求厂商销量超过20万台(但没有任何一家能超过此数量)。从税收返还的力度看,截至2012年,家庭层面两个部分的累积返还金额分别为136.96亿美元和34.67亿美元,企业层面两个部分的累积补贴金额分别为5.49亿美元和3.46亿美元。

税收返还的门槛阻碍了中低收入人群获益，并使得优惠倾向于高收入群体，进而造成税收返还的分配不均。理论上，收入越高消费能力越强。选择新能源产品更是如此。大多数清洁能源产品的售价都高于同类一般产品,就是算上价格补贴或者税收返还,消费者一次性支出也比较多。即使未来使用成本低一些,中低收入者也往往不愿意或者承担不起较高的购置成本。伯伦斯坦和戴维斯使用了美国收入调查数据与新能源产品消费数据作为对照,他们发现上述四个项目的税收返还毫无例外地集中于中高收入群体。这种集中不是逐渐发生的,而是在达到一定收入规模之后,税收返还迅速增加。这与个人所得税累进税制形成了鲜明对比。现实是,一边是由于税率累进,收入越多,税负越重;一边是由于收入越多,消费能力越强,返还越多。换言之,清洁能源税收返还存在逆向调节的问题。

清洁能源税收返还设计不当，影响了市场价格对供需关系的真实反应。进一步看,这项政策不仅在收入分配环节导致市场失序,也是推升收入分配恶化的重要原因。

据笔者观察,美国中低收入人群一般购买二手车并租住房屋。他们没有动力和能力去享受购置新能源汽车的优惠,也没有想法去为房屋添置太阳能采暖或发电设备。因此,从收入分配角度来说,清洁能源的税收返还和补贴不存在惠及中低收入群体的大环境。以插电汽车为例,仅有的日产凌风、丰田普锐斯和特斯拉等品牌,都属于中端乃至高端产品序列。其售价受到少数企业的高度垄断,政府也没有能力在短时间内培育更多的竞争者。目前来看,无论是从价格补贴的合理性,还是从有利于市场竞争的角度,现行政策都不足以推动新能源产品成为真正具有市场竞争力的产品。

总的来看,美国清洁能源税收返还政策,确实带来了一些意想不到的负面影响。事实上，大多数相关政策在2013年末已经停止。未来的政策很可能还会以新的形式进入。从政策角度而言,绿色环保税收返还或补贴,理应考虑到收入分配的因素。从研究层面而言,个人所得税与税收返还之间同时进退的事实,促使未来的研究更专注于探索如何将福利政策真正落实到需要的地方。比如,有没有必要对高档新能源设备设置特殊消费税,用以补贴到一般性的清洁能源商品。而不是像过去一样,简单地将消费越多与返还越多对应起来。