浙江省：“农光互补”光伏发电模式的问题及建议

近两年，浙江积极探索农光互补型光伏发电模式，将农业、林业发展与光伏发电有机结合，取得良好效果，得到地方政府和百姓一致认可。截至2016年3月底，浙江省已建成并网地面光伏电站20个，总规模67.2万千瓦，其中包括东部省份单体规模最大的正泰江山200兆瓦农光互补地面光伏电站;在建14个，总规模64.7万千瓦;预计2016年底全省可建成地面光伏电站200万千瓦以上。地面光伏电站均采用“农光互补”“渔光互补”“林光互补”等模式，具有多重经济社会效益。

一、建设成效

以衢州市的江山同景30兆瓦农光互补地面光伏电站为例，项目建成后综合效益明显。一是土地增肥。将光伏板下原先荒废的低丘缓坡贫瘠土地进行改良覆土，种植经济农作物和树苗，不仅土地增肥，经济农作物增产，还有效防止水土流失。二是农民增收。电站共租赁土地780亩，租赁费每亩800元/年，租地的270户农户平均每年收益2300元。同时，电站稳定雇佣70个当地农民进行农作物种植，每个农民年收入29200元。三是企业增效。光伏企业除电站发电收益外，还通过农业产出、科普教育等获得了经济和社会效益。四是政府增税。地方政府通过项目建设可直接推动有效投资2.4亿元，每年获得电站税收600万元左右。五是环境增美。按电站年发电量3000万千瓦时计算，每年可节约标煤9000吨，二氧化碳2.67万吨，二氧化硫330吨，既优化能源结构，又美化周边环境，形成新的景观。

二、存在问题

2015年9月，国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部联合印发《关于支持新产业发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)，规定光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

2015年11月，国家林业部印发《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)，规定光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。

       以上两个文件的颁布，在政策上制约了农光互补型地面光伏电站的建设。以浙江省为例，由于省内无戈壁、荒漠、荒草地等未利用地，而包括园地、垦造地、养殖水面等看似可供农光互补项目选择的土地均属于农用地。如光伏项目按建设用地管理，不仅地方用地指标无法落实，而且土地征用费、城镇土地使用税等高昂的税费远高于土地租赁费用，项目根本无法实施。此外，省内的林地性质也均列入林业部规定光伏电站禁止使用的范围。

三、相关建议

一是对相关文件规定进行调整。建议在不突破基本农田、不占用或少占用优质耕地的原则下，支持我省通过采用土地租赁的方式在一般农用地、设施农业用地、园地、坑塘水面、低丘缓坡改造地等建设农光、渔光互补项目。在不突破生态公益林红线，满足当地水土保持的原则下，允许在宜林地、郁闭度低于0.1的疏林地建设林光互补项目。对于此类项目租赁使用的土地无需按照建设用地管理。

二是制定相关产业技术标准。为确保农光互补地面光伏电站项目切实达到互补的实效，建议国家考虑光照、种植的具体需求，制定相应的产业技术标准。项目建设方面，对光伏组件安装高度、间距等进行规范。资金投入方面，根据项目所在地周边农业用地亩均投入和产出的平均值，再乘以一定倍数，作为农光互补项目农业投入的硬性要求。建成项目需通过地方能源、国土、农业、林业等主管部门组织的综合验收。

三是减免项目土地相关税收。按照现有税收政策，使用土地如直接用于农林牧渔生产，不需要缴纳土地使用税;如用于其他用途，需要缴纳耕地占用税和土地使用税。农光互补光伏电站项目作为一种新型的土地开发利用模式，土地农业投入和产出均远高于传统农业。建议农光互补光伏电站项目农业产出达到相关要求后，不再征收耕地占用税和土地使用税。