视点：光伏电站用地需要注意什么？

近年来我国光伏产业发展迅速，地面光伏电站建设对土地的需求逐年攀升。然而土地不比一般资源，不光数量有限、分类繁多，且用地牵扯到的法律及行政审批部门、手续都十分繁杂。一时之间，选地、用地成了光伏业界继补贴拖欠、限电之后的又一大难题。细数这几年备受关注的光伏违法占地案件我们不难发现，企业之所以被判定“违法”，不外乎跨越了这么几条红线：

未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地;

超过批准数量占用土地;

依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还;

不按照批准用途使用土地;

不按照批准的用地位置和范围占用土地;

       在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，重建、扩建。

这些红线看似通俗易懂，但实施起来就会发现：“地雷”还真不少。且看几个例子：2013年12月25日，国家林业局通报甘肃省永昌县清河滩100兆瓦并网光伏发电项目违法占用林地，该项目自2012年5月以来未办理征收林地审核(批)手续，非法占用国家级公益林地944亩;2014年4月，青海省共和县某单位未经批准擅自修建光伏园区道路，占地面积883.26亩，均为天然牧草地;2014年9月，某光伏电力开发有限公司未经批准，擅自占用涉县某村耕地建设办公楼和维护站，占地面积6.56亩;2015年5月23日，黄河水利委员会叫停郑州某新能源科技有限公司利用黄河滩地建设的200MW光伏电站项目。该项目投资19.77亿元，于2014年4月1日获得河南省发改委复核核准，但直至项目主体工程完工之时未获得水利行政主管部门审查意见，最终被叫停;2015年10月，江苏某太阳能科技公司因违法占用海堤河被当地水行政主管部门督办……

未批先建、超标修建、偷梁换柱、手续不全、占用林地/耕地/牧草地/河道……几座大山压下来，想必已经让项目开发商们捏了一把冷汗。红线虽少，但倘若将每一条具体到各级行政机构、不同主管部门、不同土地类型，各类审批标准，那牵出来的就不光是几条红线，而是一张交织在一起的网了。那么究竟哪些地可以用?哪些地使用时需办理征用手续?项目开发商们该向谁申请?建站时又该遵从哪些具体指标?如何才能最大程度规避用地违法违规风险呢?今天南度度就和大家一起来说道说道。

光伏电站可用地类型

按照《中华人民共和国土地管理法》规定，我国土地依据用途可划分为：农用地、建设用地和未利用地。其中，农用地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地则指农用地和建设用地以外的土地。2015年9月18日，国土资源部联合发改委等六部委出台了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规[2015]5号)(以下简称《创新用地意见》)，明确提出对于光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途的，在年度土地变更调查时做出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。由此可见，光伏电站占用未利用地可灵活采取租赁等方式进行。

需要指出的是，随着渔光互补、光伏大棚、光伏养殖等农光互补光伏电站形式的出现，开发商们对土地类型的需求也趋向多元。尽管光伏电池板矩阵假设在农田、草场、鱼塘或温室大棚上是否属于占用农用地仍存在争议，但按照国土资源部现有态度，“光伏用地占用农用地的，包括占用设施农业、农业大棚，均应办理农用地转用审批手续，依法不得占用基本农田。”固南度度建议在结论未定、新政策未出之前，光伏开发商仍旧按照土地管理法和《创新用地意见》规定办理农用地转用审批手续，小心驶得万年船啊!至于需占用河道、草原、森林等特殊土地类型的光伏电站项目，南度度则提醒，除了应履行国土部门的审批程序之外，还应根据水利、草原、林业等部门的单行法规规定(如《防洪法》《河道管理条例》《中华人民共和国土地管理法》《森林法》《国家级公益林区划界定办法》和近期推出的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》等)履行相应的审批程序，缺少任一相关行政部门审批，都有可能导致光伏项目违法违规用地风险。而具体审批手续，则需根据用地类型咨询一个或多个主管部门，按需办理。

光伏电站用地控制指标

2015年12月2日，国土资源部发布了《光伏发电站工程项目用地控制指标》(以下简称“指标”)，对单个光伏电站的总体用地指标和光伏方阵、变电站及运行管理中心、集电线路用地和场内道路用地等4个功能分区单项用地指标进行了划定(即用地规模双控制)。换句话说，不光电站总体用地规模要在规定范围之内，具体功能区的用地面积也有红线限定。至于具体指标数，由于光伏发电站工程项目用地的规模大小与光伏组件的发电效率、安装所在纬度、项目所在地形区类别、光伏方阵排列安装方式以及升压站的升压等级有直接关系，所以因项目而异。具体落在哪个区间，则需开发商们查询“指标”全文及各指标对应计算方法。

国土资源部还表示，该用地指标是光伏发电站工程项目可行性研究(初步设计)、用地审批、土地供应、供后监管、竣工验收等环节确定用地规模的依据和尺度，在编制光伏发电站工程项目可行性研究报告时，应当按照该指标确定的总体规模和各功能分区规模进行规模核定，并在报告中对用地规模核定情况进行专篇说明。而在审批光伏发电站工程项目用地时，应当按照该指标确定的总用地规模和各功能分区用地规模进行核定。由于指标从2016年1月1日起实施，有效期5年，可见日后的光伏电站用地划定都将有规可循。

最大限度规避违法违规用地风险

尽管各部门用地监管日趋严格，但正如部分光伏法律从业者所言，目前我国光伏电站用地政策仍存在监管部门众多、监管尺度不一、新型用地政策制定滞后、各地用地税费标准不一、可调整空间过大等问题，导致企业在调研用地性质、测算土地成本、办理用地手续等问题时仍多有忌惮。面对这类体制机制问题，也有业内人士直言“相关部门应该协调建设一个联网平台，以不同土地类型红线和电网消纳能力为前提，各地制定当地的光伏规划和用地指标，具体到每一块土地的性质上，同时建立公平公正且透明的评判机制”。

当然，体制机制不可控时，企业还是只能从自身做起、多穿一层防护衣，最大限度地规避光伏电站违法违规占地风险。在项目建设前期，除去仔细研读国家相关政策、尽量避让河道、林地等敏感区域、谨慎控制大额资金的投入外，开发商们还应高度重视项目可行性研究工作开展的广度和深度，在项目开始前，广泛征询相关政府主管部门和权威专业机构的意见，避免在项目后期才发现颠覆性问题，导致项目意外中断或终止，那就有些得不偿失了。