中国光伏政策变迁会受到哪些因素的影响？

在面临传统能源稀缺危机的现代工业社会，太阳能的开发与利用受到了世界各国的重视，并推出了一系列光伏产业调控政策，以激励和扶持太阳能光伏产业的发展。我国的光伏产业政策始于1995年国家计委、国家科委和国家经贸委发布的《新能源和可再生能源发展纲要（1996－2010）》（以下简称《纲要（1996－2010）》），此后，我国的光伏产业政策逐步发展和健全，现已形成由相关规划和实施细则等组成的一套较完整的政策体系。

作为产业政策一个重要子领域，光伏产业政策得到了来自产业经济学界和公共政策学界的广泛关注和研究：总结了21世纪以来我国在研发、投资、生产、消费4个方面制定的一系列光伏政策措施，指出诸多政策做大却没有做强我国光伏产业，并提出了政策调整的思路和方向；从价格体系的角度分析了我国光伏补贴政策存在的主要问题，并提出了完善我国光伏发电价格体系的对策建议；从产业链平衡发展的视角构建了光伏产业政策框架，以产业链上下游政策之间满足兼容性的要求为原则提出了政策调整的建议；通过研究国外光伏产业政策或将中外光伏产业政策进行比较，探讨了国外光伏产业政策对于我国的启示。笔者将对我国光伏产业政策进行动态考察，这有助于更深入了解光伏产业发展形势与光伏产业政策措施的内在关系，更充分地把握影响光伏产业政策变迁的关键因素。

一、我国光伏产业政策的演进概述

1995年，国家计委、国家科委和国家经贸委联合发布了《纲要（1996－2010）》，提出了发展风能、太阳能等新能源和可再生能源的目标，强调要“尽快形成产业，扩大应用，进入市场”。这是我国在国家层面发布的第一个关于扶持光伏产业发展的政策文本，标志着我国光伏产业政策的开端。此后的18年间，在国家层面，我国政府各部门相继发布了86个光伏产业相关政策文本。依据政策导向我们将我国光伏产业政策的发展划分为两个阶段：第一个阶段为1995～2004年间的以政府主导为主的阶段，以1995年发布的《纲要》（1996－2010）为标志性文件。在此阶段的光伏产业政策，统称为政策A；第二个阶段为2005年至今的政府扶持、激励和规范市场的阶段，代表性政策文件是2005年颁布、2009年修订的《中华人民共和国可再生能源法》。它从立法角度确立了发展光伏等可再生能源产业的重要战略地位，标志着我国可再生能源开发进入到了一个新阶段，此阶段的光伏产业政策，统称为政策B。

1.研究框架

所谓“政策变迁”是指一个或一系列政策向另一个或另一系列政策转换的过程。本文将政策变迁界定为是一个依赖时空变量的动态演进过程，因而采用政策演进———学习模型作为研究我国光伏产业政策变迁的分析框架（见图1）。

左边的两个方框是两组外生变量：相对稳定的系统参数和子系统外影响因素。系统参数较为稳定，短时间内较难改变，包括：问题领域的基本禀赋、基本的制度结构、社会文化价值和政治系统的资源配置情况。子系统外影响因素变动可能性大，是发生政策变迁的必要条件，包括：主要的社会经济变化、公众舆论的变化、操纵性联盟的格局系统变化以及来自其他子系统的政策决策和冲击。这两组变量会通过影响子系统政策行动者的资源和限制条件（中间方框）来对政策子系统造成影响。

在政策子系统（右边方框）内部，不同的政策行动者联盟在各自的信念体系和资源条件下提出各自的政策策略，在政策代理人的协调和运作下形成政府政策措施。接着在操作层面产生政策产出，并带来相应的政策效果。各政策行动者联盟依据政策产出和效果的内部反馈，以及新变化的子系统外影响因素，来调整自己的信念体系和政治策略（政策学习）。

图1 描述政策变迁过程的政策演进－学习模型

笔者将以该框架来界定推动和制约我国光伏产业政策变迁的外生变量，并分析子系统外影响因素是如何推动我国光伏产业政策从政策A变迁到政策B的。在对子系统外影响因素的分析过程中，将采用金登的多源流理论中问题源流、政策源流和政治源流的概念。同时，将探讨我国光伏产业政策通过子系统内部反馈来进行政策学习和自我修正的过程。

二、外影响因素如何驱动我国光伏产业政策变迁

2.1、问题源流

1）世界光伏市场迅速发展

1994～2004年的10年间，在德、美、日等发达国家的政策法规推动下，世界光伏市场呈现快速发展的态势，全球太阳能电池产量增长了17倍，年均增长率33％。2004年世界光伏电池和组件产量达到1200MW，总装机容量超过4GW。发达国家光伏产业的发展和逐渐成熟，促使我国政府加快发展光伏产业的步伐。同时发达国家的光伏产业发展的经验，也为我国光伏产业的发展路径提供了参考。

2）煤炭等常规能源日益短缺

由于国内对火电的需求逐年增大，煤炭越发吃紧，能源紧缺的状况日益凸显。2004～2005年间我国先后有20多个省份拉闸限电，许多工业企业的生产工作受到了严重影响。大力发展太阳能等新兴能源，已经成为我国政府迫在眉睫的任务。

3）我国光伏产业链发展失衡

在2002～2005年间，我国光伏太阳能电池生产规模大幅度增加。然而从产业链的整体性来看，我国光伏产业呈现出“两头在外”的格局。在产业链上游，多数光伏企业通过进口电池片进行封装加工组件，增加了成本，失去了掌握市场的主动性。在产业链下游，国内尚未有商业化运作的光伏并网项目，大部分国内生产组装的光伏电池组件都需要出口，形成了对国际光伏市场的依赖局面。

2.2、政策源流

1）光伏产业政策支撑理论

我国出台光伏产业政策的理论依据包括市场失灵理论和产业追赶理论，它们成为我国光伏产业政策A和政策B的有力理论支撑。首先，是弥补市场失灵。工业企业燃烧化石燃料所排放的大量污染物和二氧化碳，既污染了空气质量，又加剧了全球变暖。工业企业自身没有动机放弃成本较低的化石能源而采用成本高昂的可再生能源，如果仅仅依靠市场，负的外部性将持续存在。只有政府提供扶持政策，加快光伏等新能源产业的发展，才能更快地降低其开发成本，吸引工业企业使用更多的新型能源。其次，是实现产业赶超。上世纪80年代末90年代初，德、美、日等发达国家的光伏产业在国家政策的扶持下率先发展起来。根据产业追赶理论的观点，中国作为发展中国家，应该吸取发达国家发展光伏产业的经验教训，制定本国相应的光伏产业发展战略和政策，实现产业赶超。上述理论提供了支持我国光伏产业政策的合法性依据，使发展我国光伏产业的必要性得到了更多公众的理解和政策制定者的重视，成为了我国光伏产业政策从政策A向政策B变迁并不断调整的影响因素。

2）光伏产业政策唱衰观点

唱衰光伏产业政策的观点主要是出于对政府政策能力和行政能力的质疑。首先，政府政策能力有限，掌握着各项资源的政府未必能做出比市场更明智的资源配置选择。在光伏产业政策的强烈干预下，资源加速向光伏产业转移，反而可能牺牲其他产业的利益，导致资源配置的低效率。其次，政府行政能力有限，在政策措施执行的过程中，各级政策执行者常常出现“寻租”活动，造成巨大的社会福利损失，导致一项政策的实施结果未能实现制定该政策时的初衷。在问题源流的强大影响力和政策支撑理论的有力支持下，我国光伏产业政策实现了从政策A到政策B的转变。而政策能力和行政能力上的局限，则决定了了政策B在执行中难免需要调整和修正。

2.3、政治源流

1）光伏企业

有关光伏产业的技术攻关计划、经济补偿政策、并网全额收购制度等政策措施都受到了光伏企业的欢迎。政府的政策导向，可以决定光伏产业的市场需求和发展水平。首先，技术攻关计划可以大幅度降低光伏电池制造企业的原材料成本和研发投入，提升其产品竞争力。其次，政府对太阳能光伏项目的财税补贴，既直接增加了光伏电站安装建造企业的营业利润，又因扩大光伏项目装机规模提高了对光伏电池组件的需求。最后，并网全额收购制度和标杆上网电价制度的确立，降低了并网光伏项目建设的风险。总体来看，光伏企业对政策B内各政策措施表示欢迎。在政策B执行期间，我国光伏装机总量和新增装机量也逐年增加。

2）电网公司

光伏项目的并网是光伏产业的重要一环。跟传统能源发电相比，光伏、风电等新能源发电具有不稳定性，易对电网和用户的电器造成冲击，并给电网调峰带来困难。电网公司接纳新能源电力的积极性并不高，甚至在地方光伏项目并网的流程中，出现应对缓慢、不配合的情况。要改变电网公司这一立场，需要改革电力系统管理制度、加快电网建设和攻克光伏并网技术难关，这些都需要政府从中协调。

3）居民个人

政策B鼓励建设分布式光伏应用项目，该政策措施可帮助拥有大量闲置屋顶天台空间的居民解决用电困难，提供投资机会。部分居民在充分了解此类项目的投资收益风险、补贴标准后，有申请建造的意向。但是补贴明细模糊、申报流程繁琐、融资途径不畅，致使屋顶业主望而却步，我国的分布式光伏处于叫好不叫座的阶段。因此，推广居民分布式光伏系统的应用，需要政府采取措施，明晰申报流程，简化补贴的审批和发放。

三、稳定系统参数对我国光伏产业政策变迁的制约

3.1、太阳能与用电需求分布不匹配

太阳能资源丰富区在我国西部或北部，具有巨大的开发潜能。而我国的用电需求大的华东华南地区，年辐射总量和日照时数都远低于西部地区，太阳能资源仅处于可用或良好状态。这样的分布不匹配，提高了光伏发电开发利用的难度，也增加了政府以政策推进这一开发进程的成本。

3.2、补贴基金限制

支持光伏产业发展的政策措施中，涉及到对光伏项目的财政补贴和税收优惠。由于政府对其掌握的资源禀赋，需要在多个不同的政策领域之间分配。在光伏产业这一政策子领域，存在着补贴基金的限制，造成了光伏补贴政策的补贴额度和补贴年限制约，无法保证对光伏产业发展的长期稳定支持。

3.3、电力体制壁垒

我国目前的电力行业企业主要有五大发电集团、两大电网公司和四大电力辅业集团。我国的电网公司垄断电网的输、配电业务，是电力调度机构，又是盈利主体。这样的输配电体制，导致电网公司缺乏积极性加快电网建设，提升输配电能力，做好迎接光伏等新能源发电并网的准备。此外，我国电力市场规划协调机制的不健全，也致使太阳能光伏等新能源发电并网的审核流程复杂、补贴落实缓慢。

3.4、公众观念滞后

公众对能源危机的认识和对太阳能光伏产业认知程度不足成为了推进我国光伏产业政策的障碍之一。我国整体上公众环境保护意识较低，大多不愿支付较高的价格购买新能源及其电力，以利用该差价鼓励光伏等新能源发电的发展。而“量入为出，有所节余”的传统支出观念也制约着我国居民的超前投资行为，影响了其对回收期较长的分布式光伏项目的投资积极性。

四、政策行动者的学习效应

政策A的执行得到了以下的反馈结果：政府主导组织建设的各示范光伏项目，并未形成商业化运营和形成示范效应，且一定程度上造成产业链发展不均衡的格局。在这一反馈下，光伏产业政策开始向政策B变迁，2005年可再生能源法出台。2009年，针对在政策B执行反馈中出现的上网制度不明确、电网能力落后、资金来源不明确的问题，全国人大常委会通过《中华人民共和国可再生能源法（2009修订案）》，明确了可再生能源发电上网全额保障性收购制度、加快电网能力建设、设立可再生能源发展基金等事项。在此后政策B的执行过程中，出现了地面大型光伏电站的输配电困难的问题，而分布式光伏电站可灵活配置（自用或上网）的优点也逐渐显现，促使政策B进一步演进和修正，在2013年6月14日召开的国务院常务会议明确了重点拓展分布式光伏发电应用的方向。

从以上对政策B整体演进的分析，可以看出我国光伏产业政策B的演化过程中，呈现出政策行为者不断发现新问题、不断得到经验教训、不断修正政策的发展路线。这一政策学习效应，可用线性箭头简单表示为“政策A出台→政策A执行反馈→政策B出台→政策B执行反馈→政策B修正→修正后政策B执行反馈→政策B再修正→……”。

五、结论与讨论

我国光伏产业政策从政策A（1995年～2004年，由政府主导建设若干光伏示范项目）向政策B（2005年至今，政府以扶持光伏产业和培育光伏市场为目标）的变迁，受到了问题源流、政策源流、政治源流内变化因素的影响。在问题源流内，世界光伏市场的迅速发展、常规能源日益短缺、光伏产业链不均衡发展这些能源产业环境的变化，与政策A的执行反馈一起，共同提出了我国光伏产业发展亟待解决的问题，呼唤着从政策A向政策B的变迁。在政策源流内，市场失灵理论和产业追赶理论为我国光伏产业政策的推出和变迁提供了理论上的合法性依据，这一合法性依据和问题源流内的问题共同推动政策A向政策B的变迁。而政府政策能力和行政能力上的局限，则导致政策B替换政策A之后，呈现出不断学习和自我修正的特点。在政治源流内，光伏企业、电网公司和居民等各政策参与方对政策B持有各自不同的政策立场，需要政府从中进行协调和疏导。

光伏产业政策的变迁也受到了相对稳定系统因素的制约，包括太阳能与用电需求的分布不匹配、政府补贴基金不足、电力体制壁垒、公众观念滞后等。这些因素短期较难改变，制约了政策的演进路径和演进方式的可能性。光伏产业政策变迁到政策B后，也在不断从自身的执行反馈中进行学习和自我修正，这其中包括了2009年对可再生能源法的修订和2013年提出以拓展分布式光伏系统为重点的政策演进。结论表明，在各项稳定因素的制约下，在政策能力和行政能力的局限下，我国光伏产业政策根据自身反馈的学习和自我修正显得极为重要。政策行动者需要不断从政策的实施反馈中察觉新问题，对政策行为进行修正，以期更好地促进我国光伏产业的发展和光伏市场的壮大。从长远角度看，要推动可再生能源的利用，一方面要提高政府的政策能力和行政能力，从而做到尽可能明智的资源配置的选择。另一方面要逐渐减轻稳定制约因素的影响，包括：调整财政收入结构，充实补贴基金；进行电力体制改革，破除电力体制壁垒；加强对社会公众环境意识和观念的革新与建设等。

文章作者：陈剑 刘红