关于光伏扶贫政策的四大问题解析

从2014年10月国家能源局颁布《关于印发实施光伏扶贫工程工作方案的通知》(国能新能[2014]447号文)(以下简称“447号文”)起，光伏扶贫就成为一个热议话题。连习大大都给“光伏精准扶贫”点赞!那你对光伏扶贫，又了解多少呢?

一、光伏扶贫的总规模有多大?

我们先来看一下光伏扶贫的目标群体有多大。

我国的贫困人口数量还是比较大的。根据国务院扶贫开发领导小组办公室网站公布的数据，按照我国2012年最新的扶贫标准，人均收入2300元(2010年不变价)，中西部22个省(区、市)的3万个贫困村和200个贫困乡镇纳入了《扶贫开发整村推进“十二五”规划》，涉及贫困人口近1亿人。

447号文提出，要利用6年时间，到2020年，支持片区县和国家扶贫开发工作重点县内已建档立卡贫困户安装分布式光伏发电系统，增加贫困人口基本生活收入。因此，光伏扶贫的对象是“片区县”和“重点县”内“建档立卡”的贫困人口，而非贫困县的所有人口;且以村为单位整体推进，一次性覆盖到全村所有符合条件的贫困户。

我国14个贫困片区共有680个贫困县(其中重点县440个)，重点县592个(非片区内的重点县为152个)，因此，片区县和重点县累计832个(680个片区县和152个重点县)。2015年，选取的6省34个县，只占到扶贫目标县总量的4%。可以看出，国家对于光伏扶贫这个新事物，虽然看好，但还是持非常谨慎的态度。如果首批试点的效果好，那未来5年，每年平均有160个县开展光伏扶贫。

每个县的装机规模有多大呢?根据公开资料，各县之间的规模差异较大，暂按以下数据进行一个推测。

按447号文件的要求，各省的光伏扶贫规模应该是2014年底前导报到国家发改委。国家能源局3月份下发的《2015年光伏发电建设实施方案》中给各省预留的150万kW光伏扶贫指标，应该是根据各省上报的规模确定的。平均规模为4.4万kW/县(目前一个常规的地面光伏电站规模在5~10万kW)，这个体量还是比较小的。因此，光伏扶贫工作必须以县为单位开展，否则装机太分散，对实施企业不具有吸引力。

2016~2020年，如果按4.4万kW/县考虑，则每年的光伏扶贫规模约为700万kW(7GW);即使按平均装机规模最小的青海省(平均2.1万kW/县)来考虑，平均每年的光伏扶贫规模应该为336万kW(3.36GW)。

截止2014年，中国的光伏总装机量为28GW;2015年预期总装机量为20GW;根据《能源发展战略行动计划(2014-2020 年)》，2020年光伏的预期装机容量为100GW。因此，2016~2020年平均每年的光伏总装机量为10GW。无论是按3.36GW还是按7GW考虑，未来5年光伏扶贫项目的规模，都将占据光伏总装机量的大份额。

二、光伏扶贫项目的电量是否能被全额消纳?

光伏扶贫项目肯定是落在贫困的农村地区，这些地区的电网肯定相对薄弱，几乎没有工业负荷。同时，农村的主要用电负荷应该是居民用电和农业用电;贫困地区的居民用电负荷应主要集中在早晨天亮前和晚上日落后，农业用电应该是间歇性、不稳定的。因此，扶贫目标地区的用电负荷曲线应该是与光伏的出力曲线不匹配的。因此，如果规模规划不合理，很容易产生“弃光”现象。

为了保证光伏电力被全额消纳，“实施方案”对光伏项目的接入电压等级、配变容量、接入距离都做了具体的、比较苛刻规定，建议参考接入条件包括：

对户用模式，配电网电压等级220V或380V， 配变容量至少达到30kVA，光伏电源总容量不超过上一级变压器供电区域内最大负荷的三分之一，光伏电站距离变压器不超过400m;对基于农业设施模式，配电网电压等级380V, 配变容量至少达到800kVA，光伏电源总容量不超过上一级变压器供电区域内最大负荷的三分之一，光伏电站距离变压器不超过400m;对大型地面电站模式，电网电压等级为10kV或35kV，光伏电源总容量不超过上一级变压器供电区域内最大负荷的三分之一，电站与并网点距离不超过2km(对于10kV等级)、25km(对于35kV等级)。

总的宗旨是，光伏接入量不能超过该地变压器最大负荷的三分之一，这是业内公认的一个能保障电网安全的可接纳容量。如果在实际工作中，上述要求得以全部落实，光伏电力应该还是可以保证消纳的。

另外，各省2015年规划的光伏扶贫容量也是由差异的：

河北6县共30万kW，平均5万kW/县;

山西5县共20万kW，平均4万kW/县;

安徽5县共40万kW，平均8万kW/县;

甘肃6县共25万kW，平均4.2万kW/县;

青海7县共15万kW，平均2.1万kW/县;

宁夏6县共20万kW，平均3.3万kW/县。

可以看出，经济相对比较发达、电力负荷相对较大的安徽、河北每个县平均的装机规模较大;而经济相对落后的青海、宁夏，每个县平均的装机规模较小。可见，各省的容量规划应该也是从实际情况出发的。

综合考虑，觉得目前的规模和实施方案还是比较合理，如果电网跟得上，应该可以保证光伏电力的全额消纳。

三、资金的构成与如何落实?

人均年收入不足2300元的贫困户，基本生活都没有保障，更没有余钱拿来买光伏设备;而如果资金全部由国家、地方补贴的话，又无法有效调动贫困户未来运维的积极性，未来的长期、稳定收益很难得到落实。

根据 “实施方案”，光伏扶贫项目的资金构成情况大致如下：

户用和农业设施项目：国家补贴35%+地方补贴35%+30%银行贷款(以电费收益权担保，5年全额贴息);

大型地面电站项目：国家补贴20%+地方补贴20%+60%银行贷款(以电费收益权担保，10年全额贴息)。

其中，银行贷款部分可以是以贫困户的名义，也可以是企业的名义。因此，整个初始投资，贫困户是不需要出现金的。

银行贷款部分尚且不论，国家、地方的补贴资金如何落实?

根据 “实施方案”，建议户用建设的项目按单体项目规模3～5kW进行(静态投资约10元/瓦)计算、农业大棚建设等小型分散式接入的光伏电站项目可按单体项目规模100~200kW(静态投资约10元/瓦)进行计算、荒山荒坡建设的大型并网项目可按单体项目规模10MW(静态投资不低于8元/瓦)进行计算。因此，2015年150万kW的总投资额在120~150亿元之间。

如果按照全部150万kW中央补贴35%考虑，则2015年中央的直接补贴资金约为42~52万元。中央财政2012年用于农村贫困地区使贫困农民直接受益的综合扶贫投入2996亿元，比上年增长31.9%。即使不考虑扶贫资金每年的增长，2015年预期投入光伏扶贫的补贴资金占总扶贫资金量不足1.7%。

除了国家补贴，还有各省配套的地方补贴，总额度与国家补贴相同。各省的补贴资金的来源主要有：扶贫存量资金、危房改造资金、异地搬迁资金。

如果未来平均每年的光伏扶贫装机量按比较保守地的336万kW考虑，则每年的总投资在270~336亿元之间，大致构成如下表所示。

如果装机量按700万kW考虑，则国家的年总补贴资金在112~245亿元之间。

可以看出，每年的光伏补贴资金应该在全国扶贫资金总量(按2996亿元计算)的8%以内，地方补贴资金有切实的落实渠道，应该可以获得较好的落实。

四、贫困户收益如何计算?

“实施方案”中提出，要保障贫困户年度可支配收入不低于3000元/户年、持续获益20年，并提出贫困户收益的测算方法为：户用系统可按照售电收入中除还贷费用和税费外全部作为贫困户可支配收入;大型地面电站可按照售电收入中支付还本付息、运维和税费后，净利润中的50%作为贫困户可支配收入进行测算。

按照“谁投资、谁受益”、国家和地方政府的投资的70%或40%收益归扶贫户的原则，户用和农业设施项目，贫困户应承担全部贷款;地面电站项目，农户应承担总投资10%的贷款，另外50%的资金筹集由企业承担。

2015年开展项目的六省(河北、山西、安徽、甘肃、青海、宁夏)中，太阳能资源最差的应该是安徽省。因此，相同规模的装机量，安徽省的贫困户收益可能是最差的。

安徽省的年总辐射量大概在4500~5000 MJ/m2之间，而根据“实施方案”，开展光伏扶贫的地区，“原则上地区多年平均太阳总辐射量应不低于4500 MJ/m2”。

以太阳能资源4500 MJ/m2为例，25年的年满发小时数大约为980h;户用、农业设施、地面电站的发电量均安全额上网、1元/kWh考虑(含3%增值税);大型地面电站按照常规缴纳有关税费。

若全部为户用项目，不同装机规模，贫困户获得的收益情况测算结果如表2所示。

户用项目一般3~5kW。因此，无法通过全部为户用或农业设施项目保证农户的年可支配收入在3000元以上，还要依靠一部分地面电站项目才能实现。

贫困人口的收入标准为年收入低于2300元/人，按4人/户考虑，则贫困户的总收入为9200元/户。3000元/户的年收入，将使贫困家庭的年收入提高33%。从而，可以将以前的“供血”扶贫转变为“造血”扶贫。

五、小结

通过对上述四个问题的分析，大致可以获得以下分析结果：

1)2016~2020年，光伏扶贫项目的装机规模预期在336~700万kW之间，将占总装机规模的重要份额;

2)根据规划的规模推算，在电网保证的情况下，2015年的光伏发电量可以在当地全额消纳;

3)光伏扶贫项目的年补贴金额占国家总扶贫资金的8%以内，地方的扶贫资金也有切实的落实途径;

4)5kW项目基本可保障贫困户20年平均的年收益在3000元/户以上，但要保障前5年的年收益也达到3000元/户，必须要有地面项目进行补贴。