投资型光伏并网电站项目基本知识手册

一.基本建设程序

基本建设程序，是指基本建设全过程中各阶段及各项工作必须遵循的先后顺序，这个次序是基本建设的客观规律，自身内在联系特点，是我国国情，管理制度的反映。

1.我国现行基本建设程序

依次分为四个建设阶段和十个建设程序：

项目前期阶段：①项目建议书，②选址意见书，③可行性研究报告，④初步设计和开工报告。

建设准备阶段：⑤办理施工图设计，⑥办理用地、报建、招标

建设施工阶段：⑦组织施工(含安全质量监督、监理)

竣工验收阶段：⑧验收(含备案);⑨资料归档;⑩产权登记

2.建设程序流程图

 

 

二.项目前期阶段

在建设前期阶段，建设项目的行政管理的目的是项目决策，选址，计划安排，审批初步设计，审批开工。建设前期阶段的主管部门是当地政府的发改委。

1.项目预可研报告

对项目地形及屋顶资源，周边环境条件(交通，物资采购，市场的劳动力，道路，水电)、电网结构及年结构及年负荷量、消耗符合能力、接入系统的电压等级、接入间隔核实、送出线路长度廊道的条件和当地电网公司的政策进行前期考察。

请具备电力设计资质的单位根据项目所在地的情况进行概设计和计算主要输出包括电站规模总平面布置设备选择等方面的整体设计方案，有待进一步深化设计，是下一步项目建议书，取得路条、项目规划选址等审批的主要依据。

预可研报告主要包括以下内容

(1)对光伏电站的投资收益的分析：

上网电价：上网电价直接决定光伏电站营业收入高低。目前国内分布式光伏上网电价补贴标准为每度0.42元，集中式光伏电站分三类资源区，分别执行每度0.9元，0.95元，1元的电价标准。

工程投资：电站维护成本很低，初始投资占总成本比例很高，目前工程投资基本上就是看项目规模大小。

日照时间：日照条件直接影响到发电量多少，从而决定收益大小

运行年限：工程项目的运营年限越长，整体投资收益越明显，目前基本是按照25年工作年限来计算，衰减20%。

技术选择：多晶硅，单晶硅，薄膜，固定，单轴，双轴

政府政策：政府的税收政策，土地政策，各地方的金融扶持，补贴政策至关重要。

送出条件：畅通的送出条件是确保发电量上网的必要条件。

(2)光伏电站场址的选择：

影响光伏并网电站场址的选择要素

●自然条件的选择：太阳辐射量

 

 

全国日照条件分布图：

 

 

●地理位置：项目的具体地理位置，场地是否“三通一平”(通水，通电，通路，场地平整)

●交通条件：是否适宜大型机械车辆通行

●水源：是否有相应水源。

(3)接入电网条件：

项目所在地的供电网络和电能就地消纳能力。与接入点的距离，输电线路情况，接入点的出现间隔各级电压合理输送容量和送点距离

(4)当地电力发展规划

(5)环境影响：

有无遮光的障碍物包括高大建筑物或场址内有较多树木，冻土层厚度，最大风速，最大洪水位，有无盐害，公害，自然灾害，冬天积雪，结冰，雷击等灾害

(6)土地性质，状况：必须是荒山，荒坡，属于国未利用地，农村或郊区农民集体所有的土地，必须经土地主管部门依法征用，转为国有土地。项目用地是否在城市总体规划范围内项目用地范围内是否压矿，压文物。项目地点地貌特征，地址情况。

(7)当地建材，物流，人力成本等：项目地点基础设施配套情况基础建材价格(水泥，沙子，钢材等)，物流情况及价格，人力成本。

(8)土地，税收，金融支持政策：土地出让价格，税收优惠政策，主要是企业所得税。金融扶持政策，是否有贴息，低利率贷款政策或其他项目融资政策。

2.项目建议书

“项目建议书“在整个基本建设程序中的意义：作为投资抉择前，通过对拟建项目建设的必要性，条件可行性，利益的可能性的宏观性初步分析和轮廓设想，向决策部门推荐一个具体项目，

“项目建议书“经批准后，即项目所在地发改委发给可开展项目前期工作的联系函，亦就是所说的：”立了项“，但是项目建议书阶段的”立项“，并不表明项目可以马上建设，还需要开展详细的可行性研究。

(1)项目建议书主要内容

根据国家计委《关于简化基本建设项目审批手续的通知》，项目申请书应包括以下内容

●建设项目提出的必要性和依据，

●产品方案，拟建规模和建设地点的初步设想

●资源情况，建设条件，协作关系

●投资估算和资金筹措设想，

●项目的进度安排

●经济和社会效益，环境影响的评估

●项目进度安排

●节能减排的作用

(2)项目建议书的编制单位，采取委托或招标的形式，应具备相应的设计资质。(可行性研究报告，初步设计，施工图设计相似)

(3)项目建议书审批程序：

 

 

●建设单位提出申请

●当地发改委对申请进行产业政策和行政规定方面的审查，不符合着退回，符合者转入技术性审查，

●建设单位修改或补充有关资料后，当地发改委正式受理，并按照投资限额和审批权限，该转报上级政府审批的，转报上级审批，该由自行审批的，下发审批批文。

3.光伏发电项目申请报告

为了规范光伏电站开发建设管理，促进光伏发电有序健康发展，根据《中华人民共和国行政许可法》和《企业投资项目核准暂行办法》，国家能源局制定《太阳能电站建设管理暂行办法》，要求装机容量大于5兆瓦且并网运行的光伏电站，委托具备甲级工程咨询资格的设计咨询单位编制项目申请报告。项目开发申请报告应包括以下几个内容：

(1)太阳能资源测量与评估成果、工程地址勘查成果及工程建设条件;

(2)项目建设的必要性，初步确定开发任务，工程规模，设计方案和电网接入条件。

(3)初拟建设用地的类别，范围，环境影响初步评价

(4)初步的项目经济和社会效益分析。

根据《太阳能电站建设管理的暂行办法》要求，光伏发电项目需要先审批项目申请报告，在进行项目核准立项。

4.建设项目选址意见书

“选址”工作的具体组织、承担者是建设单位(业户单位)，审批主管部门是规划行政主管部门，国土、环保部门也要参与有关管理工作。

建设项目必须是“城市规划区内的”，才办理选址意见书，规划区外的可对项目进行独立选址或按当地规划行政主管部门要求办理。

 

 

(1)建设项目选址的依据原则

●批准的项目申请书

●建设项目和城市规划布局的协调

●建设项目和城市交通，通讯，电力，市政，防灾规划的衔接的协调

●建设项目配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划的协调

●建设项目对于城市环境可能造成的污染影响，以及与城市环境保护规划和风景名胜、文物保护规划的协调

(2)设项目选址的方法和步骤

①.利用项目申请表阶段初步掌握的行业和地区规划、资源、建设布局等情况，根据拟建项目的特点和要求，通过系统、全面的比较分析，征求相关规划、环保、土地部门、电力公司的意见后，确定项目地点，这一阶段称为“定点”

②.在确定的地点范围内，依据选址选择，不但满足使用者合适，符合产业规划及土地主管部门初步审查，而且对现场要通过深入勘察及钻探，确定比较理想的具体地址，供决策拍板，这一阶段称为“选址”

③.在此基础上，经过与相关管理部门、协作部门方面的交换意见，专家方面的评估，一般确定对一个地址进行详细技术资料(含气象、地形、地貌、地址水文、水源、交通运输、通讯、生活条件、电力送出条件等)的整理、准备。

④.向规划部门申请印发五百分之一或千分之一或更小比例的地形图并提供项目选址内外的城市规划设计条件资料，委托设计部门开展建设项目的总体规划设计

⑤.持项目申请书的批文和以上准备材料向土地、环保行政主管及电力公司正式申请选址的“用地预审报告”，“环境影响报告”、“并网接入承诺文件”

⑥.将以上得到的政府批文、选址申请报告(含规划设计、技术分析资料)报送规划行政主管部门

⑦.规划行政主管部门对项目选址进行审查，直至选址能满足各方面的规划和协调后，核发“建设项目选址意向书”。

建设项目选址成功或完成的标志是领取“建设项目选址意向书”

(3).用地预审报告

①建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查

②预审审批权限实行分级审批

③已批准项目申请书的审批类建筑项目与需备案的建筑项目申请用地预审的，应当提交以下材料：

●建设项目用地预审申请表

●建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基本情况，拟选址占地情况，拟用面积确定的依据和适用建设用地指标情况，耕地初步方案，征地补偿费用和矿山项目复垦资金的拟安排情况等。

●项目申请书批复文件或者项目备案批准文件。

●单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区域内的，提交地质灾害危险性评估报告;

●单独选址建设项目所在区域的国土资源管理部门出具是否压覆重要矿产资源的证明材料。

直接接审批可行性研究报告的审批类建筑项目与需核准的建设项目，申请用地评审的不提交Ⅲ.Ⅳ.Ⅴ.项材料。但是项目单位应当在用地预审完成后，申请用地审批前，依据相关法律法规的规定，办理地址灾害危险性评估与矿产资源压覆情况证明等手续。

5.环境影响报告

(1)填写建设项目环境保护申请表，报环保部门审批

(2)环保部门根据项目行业性质，投资额度，批复建设项目作“环境影响评价表”或“环境影响评估书’’，

(3)委托具备由国家环保行政主管部门认定设计资质的单位负责编制“环境影响评价表”或者“环境影响报告书“

(4)环境影响报告书的内容包括：

●项目建设概况

●建设项目周边环境现状

●建设项目对环境可能造成的影响分析和预测

●环境保护措施及其经济、技术论证;

●环境影响经济损益分析

●建设项目实施环境检测的建议

●影响环境评价结论，应由国家环保行政主管部门认定的评价单位进行评价(一般认为环保行政主管部门下属的评价评估中心)

6.并网接入承诺文件

(1).委托具备由国家发改委认定的设计资质的单位编制并网接入技术咨询报告。

(2).报电力公司规划部门审批，审批权限实行分级审批。

7.可行性研究报告

“可行性研究报告”阶段是我国现行基本建设程序继“选址”之后的第三阶段。可行性研究报告的主要作用是国家依据五年计划的安排，通过最终决策，作为正式确定建设项目的依据。此时的“确定”不仅是对“项目建议书”阶段的项目进一步的肯定，更主要是对项目的技术、工程、经济、外部协作等基本轮廓方面的认可。

(1)可行性研究报告的编制内容

光伏电站项目可行性研究报告编制主要包括以下内容

●概述：介绍项目概况，建设项目的必要性和意义及项目单位介绍;开展可行性研究的依据和范围。

●太阳能资源和气象地理条件：介绍项目所在地太阳能资源情况及气象地理条件。

●电力系统概述：项目所在地的电源、电网情况，电网负荷和电网设备的现状，主要包括电力负荷预测、电力发展规划及电力营销情况。

●工程建设方案和发电量测算

●工程建设条件、材料供应：阐述项目建设地点的工程建设条件，包括基础配套设施、水泥、商混及人力成本情况、道路交通情况、动力供应、水源情况。

●工程设想：阐述项目总体规划，项目总平面布置，明确项目主要设备选型，针对项目供排水系统、消防系统、电气部分(含直流、交流部分)、土建及安装设计部分进行分项设计。

●机构设置、生产定员及人员培训：介绍项目经营机构设置、生产定员情况，及日常人员培训方案。

●环境保护和劳动安全：环境保护以建设项目环境影响报告书为准，劳动安全包括项目建设和生产运行中的安全隐患及预防措施。

●节约和合理利用能源：阐述项目建设和生产过程中，如何节约，减少能源浪费及采取的节能措施。

●项目实施计划进度和工程管理：本部分就项目实施进度做出计划安排，明确工程施工管理措施。

●投资估算和财务评价：项目总投资及资金筹措方式;资金使用计划;计算运营成本、销售收入、利润及税收，核定项目投资回收期及财务收益评价;不确定分析

●结论和建议

●有关证明材料

(2)可行性研究报告的审批

可行性研究报告的审批报送材料包括：

①项目建议书批文;

②当地项目预审报告、项目选址意向书、环境影响报告书、资金证明、并网接入承诺函、企业营业执照;

③编制的可行性研究报告

④项目单位项目送审报告(红头文件)

(3)太阳能光伏发电项目核准立项

根据《太阳能电站建设管理暂行办法》，国家发改委批复项目申请报告获得项目开发权，须再通过核准批复后方可开工建设。

项目所在省(区、市)能源主管部门负责太阳能电站项目的核准，报国家能源主管部门备案。

项目开发企业应遵循节约、集约和合理利用土地资源的原则，按照有关法律法规与技术规定要求落实建设方案和建设条件，编写项目核准申请报告，办理项目核准所需的支持性文件，并与当地省级电力公司签订并网和购售电协议。

太阳能电站项目核准报告应达到可行性研究相关技术规定的深度要求，并附有下列文件：

①项目列入全国或地方规划及年度开发方案的依据文件;

②项目开发授权文件，或项目特许权协议;

③项目可行性研究报告及其技术审查意见;

④项目用地预审文件和环境影响评价报告批复文件;

⑤项目接入电网的并网和购售电协议;

⑥金融机构同意给予项目贷款等融资承诺文件;

⑦根据有关法律法规应提交的其他文件。

 

 

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三.项目设计和审批阶段

1.初步设计与开工报告

(1)初步设计

“初步设计”的程序作用主要是通过初步设计及其概算书控制项目的建设规模和投资规模，以便实现控制规模、核准年度投资计划。

初步设计由发改委审批，是便于掌握和调控全社会固定资产投资规模和投资方向(适用于投资额大、牵涉面广、有关国计民生社会大局的项目)。

初步设计由建设行政部门组织或参加审批，是便于协调建设合作、处理技术矛盾、总结发展建设科技、提高建设效益。

不需国家通过审批初步设计严格控制其投资规模的项目，其初步设计一般由建设行政主管部门审批。

(2)开工报告

1997年3月13日国家计委《关于基本建设大中型项目开工条件的规定》明确了开工条件：项目法人与项目经理和管理机构成员已经到位、总概算已批复、资金已落实、施工组织设计大纲已编制完成、施工单位和监理单位通过招标选定、施工图纸可以满足施工需要、项目征地拆迁和施工场地“三通一平”工作已完成，主要设备和材料已订货。并指明了规定严格的开工条件，目的是为了进一步加强基本建设大中型项目开工管理，保证工程建设质量和工期，控制工程造价，提高投资效益。

然而1992年7月23日国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第十三条规定：企业遵照国家产业政策和行业、地区发展规划，以留用资金和自行筹措的资金从事生产性建设、经土地管理、城市规划、城市建设、环境保护部门依法办理有关手续后，企业自主决定开工。

上述条款的规定，给各地企业大量规模不大的自筹资金建设项目的开工审批，带来很大的方便。但其中的“自主决定开工”只是在此阶段工作中不再向发改委申报“开工报告”，发改委因为在“立项”时展开了有关工作，故此时也就不再对开工条件、资金准备与来源、投资额度和建设规模进行审查。然而土地管理、规划报建、环保审查、建设施工手续照样要依法依规办理。

2.建设用地的管理

项目用地办理早在“项目前期”的第二阶段即“选址”阶段就开始进行了，只是进行建设地址的选择与确定，办理土地的合法手续还没有开始。而要完成全部合法用地手续的办理，直至拿到“土地使用证”，是一套程序连贯而且比较复杂、耗时较长的工作。

(1)用地属类：

任何单位和个人进行建设(除兴办乡镇企业与乡村公共公益设施、建设村民住宅除外)，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

如要使用城市规划区内农村或郊区农民的集体所有土地，必须首先经土地主管部门依法征用转为国有土地后，该幅国有土地方可申请使用。

(2)用地选择范围：

具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。

城市规划区范围是指城市市区、近郊区以及城市行政区域范围内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。

《中华人民共和国土地法》第二十二条规定，城市总体规划应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划中建设用地规模不超过土地总体利用规划缺的的城市建设用地规模。《中华人民共和国城乡规划法》第五条也规定城市总体规划应当和土地利用总体规划相协调。由此可见，在这相关的两部法律中，对城市建设用地区域、范围的规定是互相映印和一致的。

在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的项目建设用地可进行单独选址。

(3)用地取得方式和土地的市场行为

Ⅰ、有偿使用的方式

建设单位使用国有土地，应当以有偿使用的方式取得。有偿使用的方式主要包括：

①国有土地使用权出让;

②国有土地租赁;

③国有土地使用权作价出资或入股。

国有土地使用权出让，是指国家以土地所有者身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。出让的形式主要包括拍卖、招标、协议出让三种。

●土地使用权出让行为，属于土地的一级市场，卖主完全是国家，而土地使用权转让、出租行为，属于土地的二级市场。

●土地使用权抵押，是指从国家一级市场出让得到后的土地，原使用权人以自己享有的土地使用权向债权人作为履行债务的担保和抵偿。

●国有土地租赁，则是指国家以土地所有者的身份直接将土地所有权在一定年限内出租给土地承租者使用，由承租者向国家以每一约定期缴纳租金的土地有偿使用方式;

●国有土地使用权作价出资或者入股，国有土地用地单位在与国内股份制企业合作、与国外企业合资或者合作中较普遍采用。

Ⅱ、划拨形式

土地使用权划拨，是指土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。下列建设用地，经县级以上的人民政府依法批准，可以以划拨形式取得：

①国家机关用地和军事用地;

②城市基础设施建设用地和公益事业用地;

③国家重点扶持的能源、交通、水利等基础实施用地;

④法律、行政法规规定的其他用地。

随着社会经济市场化的程度提高，采用行政划拨的方式取得用地的建设项目将会越来越少。

对于以上各方式取得的土地，需要明确：

其一，法规规定国家实行的是土地所有权与使用权分离原则，不管何种方式取得国有土地使用权，该幅土地的所有权仍然属于国家。

其二，使用土地的地下资源、埋藏物、和市政公用设施仍然是国家公有的。

III.国家建设用地制度图解和补偿标准

附：《江苏省征地补偿新标准》

对于江苏省征地补偿标准的具体规定如下：第二十六条征用土地按照以下标准给予补偿：

(一)土地补偿费

1、征用耕地的，按其被征用前三年平均年产值的八至十倍计算;

2、征用精养鱼池的，按其邻近耕地前三年平均年产值的十至十二倍计算，征用其他养殖水面的，按其邻近耕地前三年平均年产值的四至八倍计算;

3、征用果园或者其他经济林地的，按其邻近耕地前三年平均年产值的八至十二倍计算;

4、征用其他农用地的，按其邻近耕地前三年平均年产值的六至十倍计算;

5、征用未利用地的，按其邻近耕地前三年平均年产值的三至五倍计算;

6、征用农民集体所有的非农业建设用地的，按其邻近耕地前三年平均年产值的六至十倍计算。

(二)安置补助费

1、征用耕地的安置补助费，按征用耕地的面积计算。征地前被征地单位农业人口人均耕地十五分之一公顷以上的，安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的五倍;人均耕地不足十五分之一公顷的，从六倍起算，人均耕地每减少一百五十分之一公顷，安置补助费相应增加一倍，但最高不得超过该耕地被征用前三年平均年产值的十五倍;

2、征用其他农用地的安置补助费，按照该土地的土地补偿费标准的百分之七十计算;

3、征用未利用地和农民集体所有的非农业建设用地的，不支付安置补助费。

(三)地上附着物和青苗补偿费

1、房屋及其他建筑物、构筑物的补偿费，按照重置价格结合成新确定;

2、农田水利工程设施、人工养殖场和电力、广播、通讯设施等附着物，按照等效替代的原则付给迁移费或者补偿费;

3、青苗补偿费一般按一季的产值计算，能如期收获的不予补偿。可以移植的苗木、花草以及多年生经济林木等，支付移植费;不能移植的，给予合理补偿或者作价收购。

前款规定的耕地前三年平均年产值每公顷低于一万八千元的，按一万八千元计算。

土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市人民政府确定，并报省人民政府备案。

第二十七条土地补偿费支付给行使土地所有权的农村集体经济组织。但被征用的属农民承包经营的土地，农村集体经济组织又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民;农村集体经济组织有条件将土地补偿费用于发展生产、解决农民生活出路的，可以在取得被征地农民同意后，统一安排使用。

需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织;不需要统一安置的，安置补助费支付给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

第二十八条经批准占用国有农用地，导致原使用单位受到损失的，可以按不高于征用农民集体所有同类土地的标准予以补偿

(4)用地功能和用地条件的确定

出让地块签订出让合同时，要具有主管部门核发的用地规划设计条件及附图，规划设计条件中明确了地块的面积、使用性质等用地功能和条件。出让合同连同它的附设用地功能和用地条件不因土地使用者及其要求的改变而改变。

确需要改变该幅土地建设用途的，法律规定应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中在城市规划区范围内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。具体操作还需重新签订出让合同，相应调整土地出让金。因为土地出让金是依据土地使用功能的潜在价值确定的。

(5)用地期限

土地使用权出让最高年限按下列用途确定：

①居住用地70年;

②工业、教育、科技、文化、卫生、体育用地，综合类用地或者其他用地50年;

③商业、旅游、娱乐用地40年。

划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规规定外，没有使用期限的限制。

(6)建设用地的审批

根据国务院批准国土资源部关于《报国务院批准的建设用地审查办法》的规定，国家对建设用地的审批管理，基本上可以归纳为按照土地利用总体规划“范围以内”和“范围以外”两个概念对待。

但无论是土地利用总体规划以内，还是土地利用总体规划以外，国家审批建设用地不仅要审批建设用地的用途和面积规模，还要关联审查农地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案。

这些关联审查方案，对于在批准的土地利用总体规划范围内的用地申请者，是不相关系的。

●市、县人民政府的审批权限

申请用地控制在土地利用总体规划范围内及城市规划区范围内，可以直接向当地的市、县人民政府审批。

●省级人民政府的审批权限

在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地，其用地办法：

Ⅰ、建设单位应当向当地市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请，填写《用地申请表》，并附具以下材料：

①企业有效营业执照复印件、法人身份证复印件及法人证明;

②项目可行性研究报告批复或其他有关批准文件;

③土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告;

④初步设计或者其他有关批准文件;

⑤建设项目总平面布置图;

⑥占用耕地的，必须提出补充耕地方案;

⑦建设项目位于地质灾害多发区的，应当提供地质灾害危险性评估报告。

Ⅱ、市、县人民政府土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请30日内拟定农地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，经同级人民政府审核后，报上一级人民政府行政主管部门审查，逐级上报有批准权的人民政府批准。

●报国务院审批的建设土地

报国务院审批的建设土地审查范围包括：

①国务院批准的建设项目;

②国务院有关部门和国家计划单列企业批准的道路、管线工程和大型基础设施项目;

③省、自治区、直辖市人民政府的道路、管线工程和大型基础设施建设项目;

④基本农田;

⑤基本农田以外超过二十五公顷的;

⑥其他土地超过七十公顷的;

⑦国家重点建设项目;

⑧军事设施;

⑨跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目;

⑩国务院规定的其他建设项目。

审查程序规定，省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门按照国家有关规定，拟定建设用地请示，并附具市、县人民政府拟定的农地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案的书面审查意见，报告省人民政府同意后，由省人民政府报国务院，同时抄报国土资源部。

 

 

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(7)出让与转让用地

I.出让用地的规划办理

①国家建设部发布的《城市国有土地使用权出让规划管理办法》第四条指明：土地使用权出让、转让应与建设项目相结合。该条款杜绝了没有具体建设项目、炒卖土地的不法行为，这就要求建设项目申请办理出让手续前，项目必须获得立项、批准的可行性研究报告和初步设计。

②该规划办法的第五条规定：出让城市国有土地使用权，出让前必须应当制定控制性详细规划。出让地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。

控制性详细规划是包含有规划文本与图纸、一般由当地规划主管部门委托有资质的规划设计院做出，由规划性质部门统一审定执行的，而规划设计条件及附图，则向当地规划行政规划主管部门申请核发，作为该地块规划设计时控制开发强度的依据。是出让合同的重要附件。

③《中华人民共和国土地法》第二十二条规定，城市建设用地规模应当符合国家标准。建设用地规划审查时，根据核准文件批准的建设规模，规划行政主管部门按照国家颁布的统一技术标准，计算和控制出让用地规模，体现合理利用土地的原则，杜绝囤积土地的不法行为。

II.出让用地的合同

土地出让权出让必须签订出让合同。一级土地市场，土地出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订;二级市场，根据《合同法》准则，同样签署合同。

一般的市、县人民政府土地管理部门都备有标准格式化国有土地合同文本，主要包括以下内容;

①合同当事人。甲方是土地出让者，即市、县人民政府土地管理部门，乙方是土地使用者。

②合同目的。指出出让国有土地面积、地点、四至界线。

③出让年限。不超过法定最高年限，并写明起止日期。

④土地使用条件和开发期限。土地使用条件即指包含有规划设计条件在内的格式化文书作附件，并附有控制性详细规划图纸;开发期限规定乙方在取得土地后一定时限内开发利用土地，以防闲置土地。

⑤土地出让金金额、交付方式、交付期限、延迟交付制约办法。

⑥国有土地使用权取得时间、国有土地使用证核发条件、时间。

⑦违约处理和合同变更处理办法。

⑧合同争议解决的方式和合同解除处理办法。

⑨一般法律规定阐述和其他条款。比如地下归属物、土地续期、土地收回及其他合拟问题。

⑩合同生效办法、法人单位盖章、签名、签订年月日。

III.出让用地的协议、招标、拍卖方式

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定：土地使用权出让可以采用协议、招标、拍卖三种方式。

IV.出让用地的程序

①持用地预审报告、选址意向书、可行性研究报告批文向土地行政主管部门提出用地申请;

②土地行政主管部门根据用地性质、规模和其他情况，对用地申请进行审查，确定供地方案，报市、县人民政府批准，需要上级政府批准的，应当报上级人民政府批准;

③以确定的有偿出让方式取得土地使用权的，凭有关用地批文向规划行政主管部门申请核发规划设计条件通知书后，再与土地行政主管部门签订土地出让合同;

④持选址意见书、土地出让合同(包含规划设计条件及附图)，向规划行政主管部门申请核发建设用地规划许可证;

⑤市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书;

⑥持建设用地规划许可证向土地行政主管部门申请进行土地登记、核发国有土地使用证件。

V.办理供地手续主要提交的材料

办理供地手续主要提交的材料包括(共11项)：建设项目用地申请;建设项目用地批准文件;建设用地规划许可证;企业有效营业执照复印件、法人身份证复印件及法人证明;征地协议;安置补偿到位情况证明;评估报告备案表(出让方式);勘测定界图和勘测定界报告书(报国务院审批建设项目需要勘查定界报告书);建设项目总平面布置图;宗地界址图;征用批复文件。

VI.办理土地登记主要提交的材料

办理土地登记主要提交的材料包括(共12项)：土地登记审批表;土地登记申请表;地籍调查表;土地权属来源证明(供地文件);地上建筑物等附着物权属证明;土地登记法人代表身份证明、委托书;地籍调查法人代表身份证明、委托书;企业营业执照;土地出让金发票;契税、耕地占用税完税证明;土地登记公告情况;宗地图、地籍图。

VII.转让用地及转让用地程序

●城市建设用地，除了由国家出让用地以外，还可以由拥有土地使用权的单位和个人转让土地，主要在二级市场进行。

●土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。

●土地使用权转让，转让者必须首先获得该幅土地的使用权。这是转让土地的法律前提，其次按照出让合同规定投资开发、转让价格合理。

转让用地主要程序：

①协议。在土地转让人于土地接受者之间进行，在法律规定的基础上，拟写转让协议书;

②申请。由上述任何一方持转让协议书和申请报告，向土地原出让人(即所在土地行政主管部门)提出出让申请。采用招标、拍卖方式转让土地使用权的，先由土地转让人向出让人提出招标、拍卖申请;

③批准。由出让人审查土地转让协议书及其中载明事项并进行必要的调查、核实。符合有关法律法规的，经批准可转让。申请采用招标、拍卖方式转让土地使用权的，经批准方可进行招标、拍卖;

④签约。由土地转让人与土地接受者通过协议、招标或拍卖方式确定转让土地后，按照法律法规订立土地使用权转让合同，使用年限为土地权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。

⑤土地新使用者持原出让合同及其附具的土地开发条件和规划设计条件、订立的土地使用权转让合同，向规划行政主管部门登记，以明确新的规划落实责任人;

⑥持出让人批准的转让文件，订立的土地转让合同，向土地行政主管办理登记、过户手续。

(8)建设用地规划许可证

(9)国有土地使用证

3.建设项目设计

在建设前期工作中，“选址”和“初步设计与开工报告”阶段已经涉及了基本建设程序中的设计问题，“选址”阶段涉及的是建设项目的粗略规划设计，“初步设计与开工报告”阶段涉及的投资计划管理问题。该部分主要讲述建设项目设计各个阶段的运作、管理及审查问题。

综合法规与设计实践情况，我国建设项目设计文件编制划分为方案设计、初步设计、施工图设计三个阶段。方案设计阶段，对应在报批“可行性研究报告”前完成;初步设计阶段，对应在报批年度计划前完成;施工图设计，对应在申领施工许可证前完成。

这三个阶段设计对大中规模、技术较为复杂、协作单位较多的建设项目而言，针对规模不大、技术不复杂的中小建设项目，一般无需进行初步设计，只有方案设计、施工图设计两个阶段。

(1)勘查与设计的关系

基本建设程序经常强调的是“先勘查、后设计、再施工”。对于管理方面，我国很多法规条款将勘查、设计放在一起，加以共同的捆绑约束;但是在技术方面，勘查与设计属于不同的行业。

工程设计是指依据工程建设目标，运用工程技术和经济方法，对建设工程的工艺、土木、建筑、公用、环境等系统进行综合策划、论证，编制建设所需要的设计文件及其相关的活动。

勘查是指依据工程建设目标，通过对地形、地质、水文、等要素进行测绘、勘探、测试及综合分析评定，查明建设场地和有关范围内的地质地理环境特征，提高建设所需要的勘查成果资料及相关活动。

(2)设计与建设投资控制

建设项目的投资控制，依赖于设计各个阶段相应的工程建设投资估算、概算、预算。

①估算

投资估算的作用是项目主管部门审批项目的依据，对之后的投资概算起控制作用，工程设计招标时，是优选设计单位和设计方案的依据之一。投资估算是根据设计方案的规模、功能能量乘以单元指标或单位工程指标编制的。误差在10%至30%之间。

②概算

概算是指在初步设计阶段，根据初步设计资料，计算出工程量与机械人工工作量，乘以材料价格和预算定额，从而对工程造价进行总的概略计算。设计概算分为三级概算：建设项目总概算、单项工程综合概算、单位工程综合概算。与投资估算比较，一般相差10%以上。

设计概算是实施项目投资包干、考核设计方案经济合理性和控制施工图预算的依据。

③预算

施工图预算是确定土建与安装工程预算造价的文件。是在施工图设计完成之后，以施工图为依据，根据预算定额、取费标准以及地区仍、材料、机械台班的预算价格进行编制的。

施工预算必须控制在初步设计的概算之内。

施工图预算的作用是落实和调整年度计划的依据，是建设单位和施工单位签订工程承包合同的依据，是办理财政拨款、工程贷款、工程结算的依据。

方案阶段，对应的是投资估算;初步设计阶段，对应的是概算;施工图完成后，对应的是施工图预算。

4.初步设计

初步设计，对于设计人员来说，一个项目的设计进行到这个阶段，已经不是什么“初步”程度，自接受委托合同到方案设计审批及可行性分析，经历了多少反反复复的修改和评审，对于方案来说，已经是“成熟设计”了，称之为初步设计，是相对于施工图的最终设计而言。

(1)初步设计目的

①以项目的设计规模来确定项目的投资规模;

②施工招标要以初步设计配套的概算作为招标标底(这时设计单位和有关人员依法做好技术保密);

③编制施工招标文件、主要设备材料订货和编制施工图设计文件的需求，主要设备、材料订货也要以初步设计文件列出的清单为依据签订合同;

④对于大型、复杂的建设项目，一定要经过初步设计阶段，由各工种专业技术人员对技术问题做详细的设计和安排，确保施工图编制顺利进行。

5.施工图设计

编制施工图设计文件，应当满足设备材料采购、非标准设备制作和施工需要。这是施工图设计的三大目的。

施工图设计要以批准的初步设计为依据。

(1)施工图设计的准备

施工图设计，是工程的最终设计。该阶段设计的每一细节，都将真实地体现出来，使用需谨慎对待，认真准备。

①初步设计批文;

对于国家投资的工程，初步设计批准文件意味着建设投资已列入年度计划，资金已落实;对于企业投资项目，意味着建设协作和技术难题均已落实。

②地质钻探资料和设计要求的提供和补充;

③设计合同、出图日期的协定;

④设计人员的配备、设备、场地和其他条件;

⑤设计标准、规范、技术资料的齐备。

(2)施工图设计的特点

①准确性

施工图设计，是作为施工的依据，准确性是首要要求。保证段是“计算”。

②详细性

施工图设计，是将设计人员的设计思路反映到图纸上，立足于设计人员不在施工现场的情况下，由另一批技术人员通过识读图纸，能完全、准确地明了设计意图，并按图施工制作。图纸的详细性是保证图纸准确的手段。

③对应性

④统一性

(3)施工图设计深度(省略)

(4)施工图审查

①设计单位内部设计质量管理和设计审查

施工图是建设项目施工的依据，施工图设计的质量、安全标准，直接关系建设项目本身的质量、安全标准和人民生命财产的安全。设计单位对设计质量特别是施工图的设计质量，都有一套严格的设计质量管理和设计审查制度。

施工图设计出图一贯遵照四级审查、签字制度：即设计人自查、校对者核对、技术审核人审查、出图审定负责人的审查制度;各专业经过四级审查、签字后，设计图纸再由有关工种会签;设计各阶段的设计依据材料、地质勘探资料、计算书都经整理、归档，妥善保存，以备查阅。

②专业机构进行施工图审查

2000年1月份起施行的《建筑工程质量管理条例》和《建设工程施工图设计文件审查有关问题的指导意见》，建设单位应将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门审查。

以上法规还明确了，作为建设行政主管部门的责任主要是：制定施工图审查程序和审查标准、颁发审查批准书、批准审查机构、认定审查人员。

由当地建设行政主管部门组建的审查机构或国家批准的甲级设计单位成立的审查机构经批准后，具体实施施工图审查工作。施工图审查后，向建设行政主管部门提交技术性审查报告，再由建设行政主管部门根据技术性审查报告，向建设单位发出程序性审查批准书。凭审查批准书，办理施工许可证手续。

施工图审查的重点：施工图中涉及安全、公众利益的内容和强制性标准和规范的执行，并对设计单位资质、个人执业资格情况、勘查设计合同及其他涉及勘查设计市场管理内容进行监督。

6.建设报建

新项目的建设报建，就是在建设准备阶段，以建设业主单位，依法向基本建设管理各有关行政主管部门报告建设事项，申请办理各方面建设许可证件和有关审核手续。

(1)建设工程建设报建的目的意义

①为工程项目申领合法证件和办理合法手续;

②向各有关的行政主管部门申报审批，以便这些部门在项目建设以前依法把关，确保项目建成使用后的安全、科学、合理、协调;

③在这些行政主管部门中建立项目备案，以便这些主管部门在全面掌握各建设项目的前提下，在项目建设过程中能够及时依法进行跟踪管理。

④作为城市建设的重要历史资料和城市档案的重要内容。

(2)建设报建的先后次序

建设报建多部门发证的先后次序，国家虽然没有专门的明确规定，但是从建设准备期阶段最后一关“建设过程施工许可证”办理程序中，按其提交的证明材料，已点破了办理的先后次序。

建设部《建设工程施工许可证管理办法》法规文件中，规定在办理施工许可证要分别提交用地批准手续、建设工程规划许可证、施工企业招投标手续、施工图审查手续、施工组织、施工监理委托手续、法律法规要求的其他条件。

7.环保审批

环保审批，是指建设单位将建设项目的环境报告书、报告表，报送环境行政主管部门审批的建设程序。

建设单位选择取得环境保护行政主管部门颁发资格证书的环境影响评价单位，对新建项目和治理项目的环境影响问题进行评价，环境保护行政主管部门根据环境影响评价报告，对建设项目的新建或治理项目进行审批。

由于目前各地新建项目审批实行“环保一票否决制”，因此环保审批一般在报送项目可行性研究报告前，报批“建设项目环境影响报告书”。

8.消防审核

根据《中华人民共和国消防法》第十条指明：建设单位应当将建筑工程的消防设计图纸及有关资料报送公安消防机构审核;未经审核或者审核不合格的，建设行政主管部门不得发给施工许可证，建设单位不得施工。

县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。

公安消防机构在受理了建设单位报送的建设项目消防设计审核图纸后，签发“建设工程消防设计审核意见书”。

9.人防审核

人防审核，是指县级以上地方人民政府人民防空主管部门，对结合建筑项目修建战时可以用于防空的地下室设计的审核以及易地建设人防工程有关事务的审核。

人防部门审核后，仍要签发“建设工程人防设计审核意见书或许可证”，否则，规划部门不得签发建设工程规划许可证，建设部门不得签发施工许可证。

10.建设工程规划许可证

(1)城市规划“一书两证制度”

建设项目在城市规划区内具体实施前，在项目建议书批准后，应向城市规划主管部门申请选址。经规划主管部门核发“选址意向书”，发改委方能批准“申请报告或者可行性报告”。

建设单位持选址意见书及附图附件、还有土地管理部门签订的土地出让合同书(包括先期核发的规划设计条件及附图)，向规划行政部门申请核发“建设用地规划许可证”。

“建设用地规划许可证”是确定建设用地位置、面积、界限的证书，办理程序与所需的材料是：

①城市规划部门受理了规划用地申请后，较大项目先期办理了“建设项目选址意见书”，则提交“选址意见书”，否则，首先按照办理“选址”程序进行项目选址。即会同土地、环保、消防等城市管理有关部门进行现场踏勘，并征求各方意见。

②各方面意见趋于一致后，规划部门向建设单位提供红线图、规划设计条件，按程序办理选址手续。

③建设单位委托由资质的规划设计院按照红线图、规划设计条件和建设单位使用意图进行规划设计。作出规划设计图之后，由建设单位再报规划主管部门审查其用地性质、规模、规划布局形式、配套建设情况等。

④规划主管部门根据合理用地的原则和用地定额指标，核审用地面积，核发“建设用地规划许可证”。凭“建设用地规划许可证”，办理建设用地的国土使用证书。

建设项目核准批文、用地手续齐全后，要进行过程建设，需持有关批文向城市规划主管部门申请，由规划主管部门根据城市规划设计要求，核发“建设工程规划许可证”。建设单位只有取得“建设用地规划许可证”后，才可办理开工建设手续。

以上法定的规划管理程序，被简称为“一书两证制度”。

(2)建设工程规划许可证

“建设工程规划许可证”，作为后续建设手续办理的重要依据，具体的审批程序与所需的材料是：

①提出申请。建设单位确定了具体的建设单项工程后，应持申请报告、核准批文、建设用地规划许可证(在单位原有已办用地范围内建设不需提供此证)、国有土地使用证等有关批准文件，向规划行政部门提出核发建设工程规划许可证申请。

②提交联审。城市规划行政主管部门受理申请后，将建设项目提交各有关主管部门共同出席的联合审查会联审。各出席联审单位就建设工程性质、规模、布局、相应的配套条件等问题进行审查，不符合的给予否决。

③核发红线图和设计条件通知书。经过联审，符合条件可以建设的，规划行政部门核发红线图和设计条件通知书。

红线图，以规划行政主管部门掌握的城市地形图(1：500或1：1000)为基础，用红色画笔在图上画出建设地点的规划道路与建筑控制性以及道路与建筑地面的控制标高所形成的规划控制图。这是建设项目总平面图设计时具体位置确定的依据。建设红线是任何单位和个人不得突破的控制线。

规划设计条件通知书，以条文形式，详细规定项目的功能、规模、容积率、绿化率和其他技术指标与限定，这是建设项目规划与单体设计的技术依据。

但是在办理“建设用地规划许可证”阶段之前办理“规划设计条件通知书”的，只要明确该通知书已明确有关设计标准和规划指标，不超过有效期的，可不再办理。

④审核设计方案。建设单位委托有资质的设计单位根据红线图和规划设计条件完成方案设计后，应将不少于两个方案的平、立、剖面设计图纸、

在规划红线图复印件上绘制的总平面布置图、方案的色彩效果图报送城市规划主管部门，再次就规划方案和项目设计方案提交联审。

⑤核发建设工程规划许可证。按照联审合格通过的设计方案，做出施工图设计后，报送规划行政主管部门审核，并备齐核准批文、用地、环保、消防、人防等审核资料或证件，填写报建申请表，经审核批准、缴纳有关税费后，领取“建设工程规划许可证”。

(3)城市规划监督管理

建设单位取得“建设工程规划许可证”后，规划行政主管部门对建设项目仍然负有监督管理职责。这些职责包括：

①放线、验线;

②建设工程规划许可证延期;

③建设项目改变原审定功能;

④竣工验收，核发“规划验收合格证”。

建设项目工程规划许可证

11.建设施工许可证

《中华人民共和国建筑法》和《建筑工程施工许可证管理办法》中明确：建设工程开工前，建设单位应按照国家有关规定，向工程所在地县级以上建设行政主管部门申请领取施工许可证。

(1)申领“施工许可证”条件

①已经办理了该建设项目的用地批准手续，相应领取了建设用地规划许可证、土地使用证;

②在城市规划区内的建设项目，已经取得了建设工程规划许可证;

③施工场地已经基本具备施工的条件，需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求;

④已经依法确定建设项目施工企业;

⑤已有能满足施工需要的施工图纸资料，且施工图纸资料已经按照法规程序进行审查;

⑥有保证工程质量和安全的具体措施，并已办理了工程的质量安全监督手续;

⑦按照规定该委托监理的工程已委托监理;

⑧建设资金已经落实;

⑨法律规定的其他条件。

由以上规定条件可知，到此阶段，建设准备工作的用地、规划等都已办妥。其中所谓法律规定的其他条件是指诸如核准批文、环保、消防、人防及依据根据不同情况需要出具的不同的依据条件。

但在申领“施工许可证”之前，需要直接涉及施工管理的独立进行的工作要做：确定施工企业的施工招标、施工企业资质审查、施工图审查、办理施工质量与安全措施监督、施工监理的委托，分别一一介绍。

(2)施工企业招投标

施工招投标，是指建设工程施工任务的内容、条件、工程量、质量、工期、标准等要求，由建设单位以法人(又称招标人、发包人)名义，以标书文件形式载明作“标”，招引有意承包者(又称投标人、承包人)前来自愿应承，投标人同样以文件形式标明应承的内容与方式并报出承包价目投入竞争，再由评标人进行评定，招标人从中选定施工承包者的建设市场竞争交易行为。

建设工程施工招标的主管部门是县级以上建设行政主管部门。

招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。

招标人在编制、确定了招标文件后，应将招标文件报建设行政主管部门备案，建设行政主管部门收到备案材料后，应当对招标人或者招标代理人的资格、招标方式、招标文件的合法性进行审查，并经同意和批准后，可以进行招标后续程序。

(3)施工企业施工资质审查(略)

(4)施工图审查(略)

(5)安全监督

建设部《建筑安全生产监督管理规定》指出：凡是从事房屋建筑、土木工程、设备安装、管线铺设等施工和构件生产活动的单位和个人，都必须接受建设行政主管部门及其授权的建筑安全生产监督机构管理，并依法接受国家安全监察。

●建设行政主管部门授权的建筑安全生产监督管理机构，一般称为“安监站”，办理“施工许可证”前，施工单位应去安监站办理建筑工程施工安全监督的委托手续，所需提供的材料：

①各级安全网络机构表;

②施工组织设计中安全技术措施和文明施工措施;

③临时用电设计方案;

④施工现场平面布置图;

⑤安全员、电工、焊工、桩机操作工等具备上岗证;

⑥主要施工机具等出厂合格证;

⑦施工围墙设计图。

●办理建筑施工安全监督手续的程序：

①施工单位前往安监站领取《工程建设项目施工安全前提条件审查表》，按照表格内容如实填写并签名盖章;

②与安监站签订《建设工程项目安全生产文明施工目标管理责任书》;

③由安监员到现场勘查，检查核对所提材料并签署意见;

④安监站领导审核《工程建设项目施工安全前提条件审查表》;

⑤凭审核盖章的《工程建设项目施工安全前提条件审查表》或者有关发文，办理“施工许可证”。

(6)质量监督

《建设工程质量管理条例》第十三条指明：建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。

县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域的建设工程质量实施监督管理，由建设行政主管部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。

建设工程质量监督机构是经各地省级建设行政管理部门考核、认定具有独立法人资格、专事建筑工程质量监督的事业单位，称为“质检站”。

建设单位应带齐项目的施工图纸及施工图审查文件、核准文件、用地、规划、消防、人防等手续材料，在质检站办理建设工程的质量监督登记手续，填写“工程质量监督登记表”。

在符合规定的条件下，质量监督机构应在规定的时间内发给“建设工程质量监督书”，作为办理施工许可证的依据。

(7)施工监理

工程建设监理，是指依法注册的监理单位，受建设单位委托，代表建设单位(业主)，依据建设项目批文、有关工程建设法律法规、工程技术标准、设计文件图纸、工程建设合同，对工程建设实施活动中的行为、权利义务的履行情况和工程的质量、工期、资金使用情况等方面进行现场跟踪、监察管理。

实际上，监理单位履行的是业主对建设项目实施的监察管理业务。

建设单位与委托的监理单位应当签订书面委托监理合同，并在实施工程监理前，应当将委托的工程监理单位、监理内容、监理权限，书面通知被监理的建设施工企业。

(8)施工许可证

最后，建设项目在行政管理部门办理了各项报建手续、获得了合法建设的权利，在落实建设场地“三通一平”后，可以进行基本建设程序的施工阶段，组织项目开工建设了。