政策阴影之下的光伏电站

中国光伏产业依赖政策，当政策调整的时候，如果企业决策不当或者政策机制调整不完善，总会有企业陷进去。位于甘肃的数百兆瓦电站这一年多来正忍受政策调整所带来的痛苦。

政策调整期间的甘肃光伏电站

海润光伏董事长杨怀进为甘肃武威100MW电站的“户口”问题已多次前往国家能源局拜会相关领导，这座电站2014年建成并具备并网条件，但因拿不到配额，始终无法并入国家电网。在中国，有一个名词叫“生育指标”，这是中国计划生育工作的特有名词，政府希望根据多个因素来合理控制人口增长，如果在没有拿到生育指标，新生婴儿将无法在其父母户口所在地申报户口，进而无法获得户籍。由于中国光伏电站建设量越来越大，政府部门于是通过配额的方式来规范各地的投资建设规模，形成良性发展。

在甘肃，数百兆瓦电站因为没有类似的“生育指标”在建成后无法并入国家电网。

2014年1月，国家能源局发布《关于下达2014年光伏发电年度新增建设规模的通知》，意味着中国光伏项目从核准制变为配额制。2013年，甘肃一跃成为中国新增光伏装机量最大的省份，当年新增并网光伏电站容量达到3842MW，占当年全国新增装机总量的31.7%;而截至2012年底，甘肃的累计装机总量才只有475MW。这种极其快速的发展为2014年的诸多项目埋下了隐患。

此前负责顺风清洁能源甘肃地区电站开发的宋昱(应要求为化名)透露，2013年甘肃核准的路条量非常大，2014年初大约还有1.7GW的核准项目没有开工，而2014年当年给甘肃的地面电站配额只有500MW，意味着不改变配额量的前提下要到2016年底才能消化完。而事实上，2015年甘肃虽然被分配了500MW，但其中250MW用于光伏扶贫试点县的配套光伏项目，光伏电站真正能用的指标被压缩到了250MW。

2014年，甘肃并未就当年500MW配额分配给出明确文件，“配额分解到地市后，哪个公司能拿备案，都是口口相传，地方政府口头跟企业传达，电站早建成就早给指标。”宋昱回顾那时的情景，“很多企业认为把电站建成了政府还会不给配额吗，于是就冒险做了。配额制出来后，顺风对消息把握得比较早，也了解到甘肃限电越来越严重，当地的项目就放缓了。”

2014年，当一些企业陆续把电站建好后，他们发现当年建成的装机远高于配额，于是大量电站在建成后就变成了“黑户”——建成后拿不到配额，于是无法并网。而2015年甘肃可用于地面电站的配额仅有250MW，但从该省发改委6月份发布的文件看，武威、金昌、张掖、酒泉等以往建设规模大、路条存量多的地区没有拿到任何配额，酒泉市更是在这两年完全空白。

“黑户”电站

几个月前，包括国家能源局、能监办在内的部分国家相关机构前往甘肃河西地区(包括武威、金昌、张掖、酒泉、嘉峪关)调研了这些“黑户”电站。据知情人士透露，仅武威、金昌、张掖等三个城市就有580MW的电站存在建成无法并网的情况。甘肃省发改委已经统计了这580MW的详细名单，但一直没有对外公布。经光伏們调查，河西地区的“黑户”电站总量近1GW。敦煌地区大约有100MW电站，酒泉其他地市也有一部分，嘉峪关也有少量存量。

武威地区的“黑户”电站包括海润100MW、天合光能100MW、深能集团北方控股(以下简称深能北控)29.5MW、兴业太阳能49.5MW、北控光伏19.5MW等，接近300MW，是甘肃“黑户”电站最多的地市。敦煌市已核准的项目量为507MW，其中建成具备并网条件的项目为100MW，分别为京能的20+60MW，金泰诚智的20MW，此外还有400MW电站有了不同程度的进展。

某“黑户”电站相关负责人透露，当时地方政府曾敦促开工建设，承诺解决备案指标，但事实上，建成9个多月来一直都无法并网，“只能等，省里也在想办法解决，我们没有好的办法，只能等。”

2014年，武威获得90MW配额，而过去一年武威核准的路条就达到900MW。最终当年深能北控获得了20MW，北控光伏拿到了其中的30MW，兴业太阳能拿到了10MW。而武威今年没有新增配额，意味着“黑户”电站至少还要空晒一年太阳。

甘肃政府甚至希望通过降低两分钱的度电补贴来希望国家能源局协助解决这些问题。但国家能源局并不会当地的妥协买单。某项目负责人说，“有降两分钱的说法，但没有具体通知。”

政府间的博弈和受伤的企业

甘肃省发改委将调研报告上报给国家能源局，希望国家能源局给一个解决办法。国家能源局一位知情人士透露，“情况我们已经了解，甘肃发改委也提出过一些解决方案，譬如降2分钱电价来把存量并网，这个方案都打过请示。这些企业明知道是不符合国家政策的未备案项目，还是先建设;另外特别是有些地方政府，不顾企业反对，逼着企业硬上项目，目前国家能源局占上风的意见是，给地方一定的规模，让他们用每年的配额逐年解决，不给他们其他的解决方式。也有另外一种意见是尽快把存量解决掉，给并上网。目前用哪种方式还不确定。”

据悉，国家能源局希望通过这件事情警示下地方政府，“地方政府有时候为了拉动当地投资是不择手段的，企业也没有办法，如果不上这个项目，可能其他项目都不能立项，负面影响更大，国家部委层面确实要给一个比较坚硬的态度。”

国家能源局认定这些电站是“未批先建”的违规项目，但在企业看来，当时配额指标并未发放到业主手中，抢速度建成也是为了获得当地的配额指标。但也确实有部分项目在该地区明确没有配额的情况下仍然开工建设;一些项目因为从13年延续到14年建成，政策变化而导致无法获得配额，“我们在2014年上半年完成建设，但甘肃在当年6月份才分配配额指标，而我们所在的地市没有给到任何指标。”

某企业甘肃负责人则很无奈，“我们跟国家能源局沟通过，他们应该不会用额外的手段解决这些历史遗留问题，只能逐年解决。国家能源局要警示地方政府可以，但像我们这样投资已经落地、实实在在做事情的企业还是要考虑下。”

由于甘肃限电严重，国家能源局已经收缩了给甘肃的配额，即使通过每年的配额逐年解决，有业主也担心，“甘肃新申报的项目还有一堆在排队呢，这些历史遗留项目能不能插队还不好说。”

光伏們就此事与多位电站业主沟通，他们大都“没有对策，很无奈。”现在甘肃发改委希望“黑户”电站业主找国家能源局沟通，给他们施加压力。其中一家国有企业负责人在拜会国家能源局相关负责人后，得到的信息是“某领导认为甘肃自身造成的这种状况要自己解决，不能推给国家。”

受委屈的敦煌

相比之下，酒泉和嘉峪关的情况看起来要好很多。由于酒泉—湖南的±800千伏特高压直流输电工程获批建设，《甘肃省河西走廊清洁能源基地建设方案》也获得国家能源局的批准，根据规划，将消纳1500MW的光伏装机，其中嘉峪关将获得150MW，酒泉获得1350MW。该基地为特批，不占甘肃的配额。

敦煌并未因此而高兴。在基地建设方案中，敦煌将分配到650MW的额度，其目前的核准项目存量为507MW，原本可以解决历史遗留问题并新增一部分装机，但作为敦煌的上级行政单位，酒泉发改委只给了敦煌400MW的配额。

据当地一位发改委人士透露，目前整个酒泉核准但没有备案的项目达到1600MW，新增1350MW指标也只能解决其中一部分，比例为84.3%。酒泉发改委根据这一比例进行分配，因此敦煌的507MW存量根据80%的比例实际被分配了约400MW，比方案中的650MW减少了250MW。

敦煌发改委某人士抱怨道，“敦煌本来就是新能源示范城市，已经多次给国家能源局汇报，相关领导还专门来敦煌考察，能监办做了多次调研，国家能源局是看着这一点上才给了敦煌650MW配额。但酒泉对敦煌根本没有支持性政策，总是从敦煌嘴里‘刨食’。我们自己跑下来的配额被酒泉削掉了。”知情人士透露，酒泉在撰写实施方案的时候把敦煌两个字后面加上了“敦煌区域”，将酒泉的瓜州、肃北、阿克塞这三个地区没有备案的项目都放在“敦煌区域”内了。瓜州、肃北、阿克塞的存量项目约190MW，如果650MW配额纳入这三个区域，敦煌的存量项目也能解决完备案。但是，没有但是。

相比酒泉其他地区，敦煌的送出条件是最好的。由于前期规划较为完善，形成了750kv、330kv、110kv的完整电网体系，“而其他地区的电网条件比较差，即使配额给了他们，电力送出也有很大限制。”

敦煌能源局局长赵廷乾表示，“酒泉可能给敦煌405MW的配额，还有102MW没法解决。这些项目都是办理完环评、土地预审、水土保持等相关文件后经过核准备案的项目。”即使受到限制，敦煌的100MW“黑户”电站将有望解决“身份问题”。

武威某光伏园区负责人表示，建议国家政策调整的时候能够给一个缓冲期，“2013年跑完前期手续拿到核准的项目，说调整就调整了，调整后又要拿备案指标，给企业影响太大了。”而一家国有企业并没有抱怨太多，其项目负责人表示，“愿意承担一定的风险。经过去年的努力，已经解决了部分备案指标。”

甘肃的“黑户”电站业主仍然在焦灼得等待国家能源局给出的最终解决意见，但多数业主都不抱乐观态度。