红炜对话彭立斌：配额制曙光未见，光伏会怎样？

今年3月，电改9号文为电力行业新一轮改革拉开了序幕。在新电改的配套细则中，首先出台的便是《关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的指导意见》，明确鼓励提高可再生能源发电的消纳比例。随着新电改配套文件的陆续出台，在一个逐步放开的电力市场中，需要有强制性政策来保障我国可再生能源的发展空间。

如今，可再生能源配额制是众望所归。既然是配额制，传统能源和可再生能源如何分配，怎样完成配额指标，配额制的出台与否如何影响产业都值得关注。日前，在《中国能源报》主办的“能源微论坛”上，三位权威人士就上述问题展开了头脑风暴，他们分别是中国能源经济研究院首席光伏产业研究员红炜、君阳太阳能电力投资有限公司执行董事彭立斌，以及一位长期研究并参与可再生能源配额制制定的专家（下称“专家”）。他们一致认为，可再生能源能否公平接入电网检验电改成效，必须制定刚性可再生能源配额制，并且真正实现体制创新以确保配额制发挥实效。

可再生能源发展检验电改成效

红炜：目前新电改已经在推进，但可再生能源配额制还没有出台，光伏产业下一步会是什么样？

彭立斌：根据预测，2050年我国可再生能源占比将超过60%，如果没有强制性保障，这一目标很难完成。电改后放开发电侧和售电侧是千载难逢的机会，但如果没有配额制的保护，实行竞价上网，各种发电方式比较成本逐步递增依次是水电、火电、核电、天然气、风电、太阳能，光伏的竞争能力最差，所以，如果电改后配额制出台不及时，包括光伏电站在内的可再生能源项目将会出现大面积倒闭。

好在很多参与电改的人士都认识到如果电改成功了，可再生能源死了，那也绝不是成功的电改。

专家：电改之后，光伏的生存问题取决于未来能源产业能否给光伏足够的空间，如果有足够空间，那光伏肯定不会死。《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》指出，2020年光伏装机将达到1亿千瓦，这就是给光伏的发展空间。

红炜：我国确实是把光伏放在非常重要的位置，即使是在可再生能源中也放在很重要的位置，从结果来看，光伏发展已经超过我们的预判。

彭立斌：其实从欧美的经验来看，发展可再生能源是各国的能源战略，体现人类的发展趋势，因此去论证是否给光伏产业预留空间已经没有必要了，而是应该去考虑电改的过程中是否会有不公平的现象发生。

我们可以预见到，中国太阳能发电受到保护也就是这个阶段的事情，未来当太阳能发电成本平价或者低于传统电源的时候，出于对基荷能源和电网稳定性的考虑，受保护的将不是可再生能源，而是传统发电方式。

因此我认为配额制不一定是可再生能源配额制，而是整个能源的配额制。

专家：其实国外把可再生能源配额制叫做组合制，规定了可再生能源的配额，也就规定了传统能源的配额。

红炜：可再生能源配额制的准确定义是什么？为什么到现在都没有出台？

专家：通俗地说，可再生能源配额制就是电力消费总量中要求有一定比例的发电来自可再生能源，但真正实施起来很复杂，涉及的利益群体非常多，从提出可再生能源配额制到现在，经过几轮征求意见让我有深刻感觉，利益博弈太明显。

彭立斌：配额制一直没有出台，不是国家不重视，而是牵扯的利益太多了。

红炜：在当前电改大环境下，光伏平价上网之前，政府应该如何保障可再生能源的发展？

专家：市场化是推动可再生能源配额制出台和可再生能源发展的有力保障。市场化推进的过程中，不能仅停留在电力体系改革，所有的财税制度改革也需要跟上，比如碳税、环境税等。配额制其中之一就是绿证交易，需要有更多的电力供应主体才能有交易。因此，市场绝对有利于配额制和可再生能源发展。

彭立斌：我理解配额制迟迟不出台的原因，配额制不单纯是牵涉到可再生能源的配额，还牵扯到系列配套改革是否到位，如果其他配套改革没有跟上，推出配额制可能会有反作用，所以我们不应该仅仅从配额制看配额制，而应该从国家整体系统改革来考虑这个问题。

可再生能源配额制不存在讨价还价

红炜：可再生能源配额制的考核标准应该是什么？在牵扯到利益博弈时，比如地方政府不接受指标分配该怎么办？

彭立斌：此前电改收益最多的是高耗能企业，如果要控制其得到不应当的利益，我建议配额制应该以能耗作为考核基数，并且按照阶梯考虑，耗能越高，配的可再生能源消费量就越多，这样才能做到公平。

专家：任何政策出台后的公平性很重要。举个例子，企业本应该脱硫脱硝，但因为他们没做到，结果是公众去买单，这种政策制定就存在问题。配额制也一样，消耗多少传统能源就应该有相应的义务。政策要公平并代表公众利益，可再生能源配额制既然是强制性措施，地方政府就不能讨价还价，立了法就必须执行。

市场化改革也是要有规矩的，市场化后也要法制化，就像在废除裹脚后，虽然绷带松开了，但仍然需要穿鞋。

彭立斌：必须制定刚性化的配额制，要上升到法制的高度。

红炜：不管是市场条件、交易条件，还是考核标准，是不是必须都全部具备后才能推出配额制？还是基本具备条件后就可以推出？

专家：大多数理解认为配额制需要像国外一样同时具备了市场和交易条件，达到规模后由补贴转到配额制，但我并不认同，只要能解决现实问题，政策设计可以很灵活，不需要顾及太多条件，不要被限制。

彭立斌：既然已经选择了可持续发展的道路，等就意味着落后，在条件还不具备的情况下也要持续往前推，这就涉及到我们要发展时应该如何选择公共政策。

落实配额制需要体制创新

红炜：政策制定时应该有市场化思维，还要有创新意识，能够实现突破。

彭立斌：全世界范围内没有电改成功经验，但我们依然在推进电改。业内已经一致认为电改会带来巨大生产力，没人会反对电改，我们需要关注如何操作的问题。我国的电改没有必要照搬国外的体制，而是应该走中国自己的道路。

随着可再生能源配额的提升，电价相应下降，也应该实行阶梯制，应该制定分区域电价，根据发电方式来制定电价。

红炜：电改是大势所趋，是否可以简单理解为在电改出台后就能有配额制？

专家：配额制的设计是根据实际情况，目的是增加可再生能源市场空间，解决上网难，目前可再生能源配额制已经上报到国务院，解决可再生能源上网问题的配额制应该很快就会出台了。

红炜：有时候会出现有了法律但仍然未得到贯彻的问题，在可再生能源配额制出台后，如何保证效果？

专家：实际上实行配额制将给国家能源局监管带来很大挑战，而这正是配额能否真正发挥作用的关键一点。

彭立斌：如果没有电改，配额制是很难落实到位的。我认为配额制未来的考核单位应该是电改后的电网公司或者是电力交易中心。如果电改成功了，交易中心形成了，电量的交换、使用，数据的来源都是不难得到的。

就拿能源互联网来说，我个人认为，如果能源互联网胎死腹中，那更多的不是技术问题，而是体制问题，只要放开体制让更多管理技术进入，真正落实配额制并不难。

红炜：配额制会根据不同的可再生能源种类制定不同的政策吗？

专家：在设计时可以如此考虑，比如在发放证书时就可以有所体现，使政策向设定的方向发展。

彭立斌：我认为可再生能源配额制可以不去考虑区分风能和太阳能，一是可以倒逼光伏降低成本；二是基于光伏和风力发电的波动区间、潮流以及调峰的特点不同，交易中心和调度中心也会在考虑电网安全稳定性的情况下，一般是会优先选择光伏的；三是为了整个可再生能源的长远发展，必须尽快实现平价上网的目标。