一样的光伏指标 不一样的管理办法——读《能源局关于征求2015年光伏发电建设实施方案意见的函》

2015年初，原国家能源局长吴新雄把今年的光伏电站建设指标发布权留给了新任的努尔局长。2014年的指标是14GW，只完成了10GW。2015年的指标是15GW，业内人士关注今年的完成情况，更关注新任局长的管理风格，毕竟这是新任局长治下第一个有关光伏产业的文件。

研读《能源局关于征求2015年光伏发电建设实施方案意见的函》（简称“意见”），给老红最大、最直接的感受是，“意见”是起草于吴新雄时代还是起草于努尔.白克力时代并不重要，重要的是它是国家能源局围绕光伏产业发展的一篇难得好文，重要的是它让业内感受到国家能源局的进步。

因为从事光伏产业宏观市场研究，持续研读政策成为老红的必修课程，以往却极少发表感受，因为除了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》曾让老红拍案、为之一振外，若干文件总是让人觉得“应该”，难以让人觉得“意外”。“意见”让老红“意外”了，意外在“意见”突出强调市场运作的色彩，意外在“意见”突出强调政府行为与市场行为的共同作用。它表现在这样几个方面：

其一，强调市场化，终于推出“招标制”。老红估算现在每年的“路条”成本约在10亿元人民币左右，2014年能源局为此连下多文仍屡禁不止，根本原因在于“路条”是分配制环境下的必然产物。分配制一日不改，“路条”现象一日不除。老红所以始终呼吁招标制，是因为在光伏这个非完全市场化产业，市场中的问题应当更多地交给市场去解决。在推行招标制的过程中，逐步完善招标制的相关环境是时间问题，而铲除“路条”问题则是事关光伏产业市场化发展的根本问题。“意见”明确提出：“鼓励地方能源主管部门采取招标等竞争性方式选择……”“鼓励地方能源主管部门通过竞争性方式进行项目资源配置”。

其二，指标分配合理，分布式政策引人注目。例如河北省的指标是1个GW，这是除新疆之外分配额度最多的省份之一，也是与往年大不相同的，其目的应在引导当地减排、促进京畿地区减少雾霾。论及分布式光伏建设指标，完成2014年8GW的目标原本就是个美好的愿望，完成2015年7GW的目标，老红仍旧难持乐观态度。但无论如何“意见”的数字已经趋于冷静，并且对屋顶电站提出“对各地区提出最低任务指标，但不设年度规模上限。”

其三，灵活行政手段，促进最佳的市场效果。以往的国家文件为了达到一种效果，更习惯于使用“祈使句”。“意见”不是这样，为了鼓励竞争、补贴电价下浮，采用了一种协商的激励语气：“对上网电价降低幅度10%以上的项目，国家能源局将按扩大1倍调增规模指标；上网电价降低幅度10%以内的，按比例相应扩大规模。”老红为这一政策拍案叫绝。

其四，强调市场化的灵活性，不弱化行政手段的权威性。市场经济离不开政策法律与市场手段的“两手都要硬”，非完全市场化的光伏产业尤其如此。“意见”不但没有因为强调市场化而弱化行政手段，反而突出强调行政手段的积极作用。比如对建设指标的总量控制问题，态度明确而坚定，强调“新增备案开工的光伏电站项目规模不得超过年度实施方案中集中式光伏电站并网规模指标”；比如根据过去并网延后形成损失的现实，要求“按月衔接光伏电站和配套电网建设进度，”以实现全年均衡发展，避免年底抢装；再比如强调“建立按月检测、按季调整、年度考核的动态管理机制。”

总之，研读“意见”，扑面而来的是“市场化”三个字，这是抓住了当前中国光伏发展的核心问题和制定政策的关键问题。

过去数年，光伏舆论中人从补贴到融资要求政策扶持的呼声不断，似乎政策一出就会手到病除，其实大谬也。光伏产业的发展，尽管离不开非市场化的政策手段，但它首先是一个产业，而不是一个政治运动，考核它的不仅应是一个数量指标，更应是个经济指标，政策手段只有与市场手段形成最佳结合才会有最佳的经济结果。

纵观中国光伏电站市场发展过程，老红说过，如果将政策力度与光伏电站安装结果看做一对函数，将政策设作纵轴，时间设作横轴，比较市场化成熟国家，我国光伏电站安装结果的曲线斜率一定不是最优的。例如2014年的中国光伏产业，政策、供给、需求都是最好的，市场结果却不是最好的，原因在于我国光伏产业政策落实的市场化环境不是最优的。

老红过去一直有着一种担心：2004年开始，靠着国际市场需求，中国建立起了一批最具国际竞争力的光伏企业。2012年开始，伴随国内终端市场开始，中国未必能强化这个最具国际竞争力的光伏产业。因为如果不突出强调市场化，现在强大的中国光伏就会变得外强中干，变得不那么强大。

比较“意见”和《2014年光伏发电年度新增建设规模的通知》，最突出的感觉是，一个国家文件必须具有权威性和强制性，但并不意味因为有了这两点就一定会产生最好的结果。最好的结果应当产生在政策与市场手段的完美结合，产生在政策的手段要尽量市场化的手段落实。在这方面，“意见”开创了中国光伏产业政策的新时代。

此稿发布于《南度度》

参考资料：
《能源局关于征求2015年光伏发电建设实施方案意见的函》
《德国或成为首个取消新能源电价补贴的国家》

红炜
2015年2月12日