国家力挺社会资本参与能源建设

放宽核电、电网、油气领域市场准入

11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（以下简称《意见》）正式对外发布，其中，包括能源、粮食水利、交通重大工程、生态环保等在内的7大领域继续放宽市场准入，向民营和外资资本开放。

记者注意到，这份文件收录了多项重大能源工程，部分工程是第一次出现在“引入社会资本”的名单上，其中最受关注的是“电网、油气管网”等具有自然垄断属性的领域向社会资本抛出“橄榄枝”。

事实上，早在2010年出台的《鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》已提出，鼓励民间资本参与石油、天然气、电力建设。此后，“新36条”等政策陆续出台，但至今效果仍不尽如人意。对此，国家发改委相关负责人对本报记者表示，“相较而言，这次文件对重点领域工作做出了具体安排，主要解决‘谁来投’、‘怎么投’的问题，针对性和可操作性更强。”

　　电力：聚焦核电与电网

能源领域引进社会资本主要集中在电力和油气两大领域。就电力领域而言，此次意见的亮点在于明确提出鼓励核电与电网建设引入社会资本。

《意见》提出，在确保具备核电控股资质主体承担核安全责任的前提下，引入社会资本参与核电项目投资，鼓励民间资本进入核电设备研制和核电服务领域。

“国家提出鼓励社会资本进入核电领域已不是第一次。但这是首次清晰、具体提到了进入的范围和领域。必须注意，社会资本进入也有一个先决条件，即确保具备核电控股资质主体承担核安全责任，也就是说项目控股资质主体依然是业主，由其运营电站负责安全，而参股的社会资本不再局限于央企国企，有实力的企业都有参股机会。”一位核电行业人士接受本报记者采访时表示，“其实，核电项目控股参股的模式已经成熟，除中核、中广核和中电投，华能、华电、大唐、国电和一些地方电力企业也有参股。此外，一些民营企业早已进入核电设备制造和相关产业服务领域，并已成为重要力量。”公开资料显示，进入国家核安全局核电设备设计制造资质名单的企业中，民营企业的数量正在上升。

除了核电，意见鼓励社会资本参与电网建设也引发了业界关注。

“积极吸引社会资本投资建设跨区输电通道、区域主干电网完善工程和大中城市配电网工程。将海南联网Ⅱ回线路和滇西北送广东特高压直流输电工程等项目作为试点，引入社会资本。鼓励社会资本投资建设分布式电源并网工程、储能装置和电动汽车充换电设施。”《意见》称。

对此，业内人士表示，《意见》为民营资本打开了投资电网的闸门，与新一轮电改引入民资的思路相符，有利于民营电厂并网。

相比核电和电网等垄断性较强的领域，水电站、风电、光伏、生物质等在引入民资方面条件更为成熟。意见提出，在做好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下，通过业主招标等方式，鼓励社会资本投资常规水电站和抽水蓄能电站。鼓励社会资本投资建设风光电、生物质能等清洁能源项目和背压式热电联产机组，进入清洁高效煤电项目建设、燃煤电厂节能减排升级改造领域。

　　油气：进一步推进市场化改革

电力和电网之外，油气领域再次得到特别强调。

《意见》提出，鼓励社会资本参与油气管网、储存设施建设运营。支持民营企业、地方国有企业等参股建设油气管网主干线、沿海液化天然气(LNG)接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施，控股建设油气管网支线、原油和成品油商业储备库。国家规划确定的石化基地炼化一体化项目向社会资本开放。

据悉，此前已有政策提及油气管网、储气库建设、LNG接收站建设等向民企开放，并且已有民企尝试参与，如新奥、广汇等都曾涉足沿海LNG接收站的建设。接收站建设的放开意味着将有更多的社会资本有机会涉足LNG进口。

“此次《意见》是以政府之力加大了油气管道等建设项目强制准入的力度；以创新基础设施投融资来保投入，保收益。”中国石油大学工商管理学院教授刘毅军对本报记者表示。

作为配套，意见提及将理顺能源价格机制：将进一步推进天然气价格改革，2015年实现存量气和增量气价格并轨，逐步放开非居民用天然气气源价格，落实页岩气、煤层气等非常规天然气价格市场化政策。

这与此前天然气价格调整方案提出的“我国存量气价格调整将分步实施，力争到2015年调整到位，实现存量气与增量气价格并轨的既定目标”是相呼应的。对此，中国石油大学油气产业发展研究中心主任董秀成告诉本报记者：“虽然2015年天然气价格并轨是既定计划，但很多地方的阶梯气价尚未推出，并轨条件并不成熟。”

“把天然气的价格形成机制完全交给市场，不能仅寄望于存量气和增量气的价格调整，更要真正推动深层次的体制机制改革，向更多的民营企业开放天然气市场，形成市场的多元化供给和有序竞争。”一位行业人士称。

刘毅军进一步表示，未来，要抓住当前难得“窗口期”，从以增量改革为主，转向增量与存量改革并重，以加快产业链结构改革，突破天然气价格改革瓶颈。

此外，对于业界普遍关心的并轨后气价走势，刘毅军指出，在当前油价持续下跌的背景下，中国的天然气井口价也缺乏上升动因。并轨后增量气价会向存量气价靠拢，虽然整体形式上会提升天然气价，但实际交易价却未必如此。

　　民资普遍“冷静”

由于面临经济下行压力，今年以来，国家已多次提出在更多领域向社会投资特别是民间资本敞开大门，以改革举措打破不合理的垄断和市场壁垒。

“能源基础设施向民营和地方国企开放，一是可以加快和搞活上述基础设施建设，对能源建设和储备能力建设具有重要意义；二是国家改革国企治理结构，市场化混合所有制在能源领域进一步得以先行先试。”经济学者、建行高级经济师孙兆东告诉本报记者。

尽管专家评价积极，但民资对此仍持冷静态度。此前国家已出台系列政策，积极鼓励社会资本进入能源领域，但在实际操作中，民资进入能源领域的玻璃门、弹簧门始终如影随形。

“资金、话语权、盈利能力都是要重点考虑的问题。”一家不愿具名的企业负责人对本报记者表示。

某燃气企业人士直言，“燃气公司参股管道需要大量投入，但建成若干年后才能进入盈利期，这对我们是一大考验。而且，一些体制问题不破，我们不敢轻易尝试。”

另一个值得注意的问题是，当前社会资本进入能源领域的具体路径仍不明晰。“现在国家也只是框定一个大致范围，很多方面仍缺乏细则。比如‘新36条’目前仍有多项条款没有出台实施细则。”一家民企负责人对本报记者表示。

对此，多位专家建议，鼓励社会资本进入可以先做一些重点示范项目来实现突破，“更重要的是要加大重点领域的体制改革力度”。

（本报记者仝晓波、朱学蕊对本文亦有贡献）