解读：445、450及477国家规范光伏电站建设的组合拳

昨天上午看到国家能源局的477号文时，我第一个反应时“胡萝卜+大棒”。如果说之前吴新雄讲话、406号文、410号文以及各地方的补贴和优惠政策是胡萝卜的话，那10月份出台的445号文、450号文、477号文就是能源局的大棒了。

光伏电站行业尽管发展很快，但也是从2010年开始快速成长的，还是个孩子，国家能源局做为家长，既希望这个行业快速成长，有希望其能健康成长，别长成坏孩子。

倒卖路条，是业内公开的秘密。有门路的人总是可以凭借“路条”这种稀有资源发笔小财。传说，2011年新增的2.89GW光伏装机中，被“路条”掮客经手的有1GW左右。今年8月底的“云南省建水县300MW光伏电站项目”的天价路条，更是将路条倒卖推向了高潮！如果任由这种行为发展，受伤的必然是整个光伏行业。

一、之前的规范性文件

为了规范光伏电站开发市场秩序，避免倒卖路条的事情发生，国家在《光伏电站项目管理暂行办法》和《分布式光伏发电项目管理暂行办法》中明确规定：

“项目单位不得自行变更光伏电站项目备案文件的重要事项，包括项目投资主体、项目场址、建设规模等主要边界条件。”

“各级管理部门和项目单位不得自行变更项目备案文件的主要事项，包括投资主体、建设地点、项目规划、运营模式等，确需变更时，由备案部门按程序办理。”

同时，在今年的5月20日，国家能源局还出台了《国家能源局综合司关于加强光伏发电项目信息统计及报送工作的通知》，让各省将备案信息按季度上报，并明确规定：

“项目名称统一规范为：项目业主（公司简称或自然人姓名）+电站站址（市、县）+电站名称（+期数）+备案规模（MWp）+“光伏电站项目/分布式发电项目”
通过将项目关键信息及时报送国家，来杜绝倒卖路条的事情发生。

然而，上有政策，下游对策，高手们总会找出政策的破绽，有办法规避和解决政策的限制。

针对这一情况国家能源局网站在10月的9日、12日分别出台了两份重要文件，445号文和450号文，在光伏业内引起震动。

其中，445号文的第六条中明确提出：

禁止买卖项目备案文件及相关权益，已办理备案手续的光伏电站项目，如果投资主体发生重大变化，应当重新备案。

450号文的开篇就提出，开展此次建电源项目投资开发秩序专项监管的目的是：

构建公开公平公正的投资环境，有效控制电源项目工程造价，维护电力投资者的合法权益，促进电源健康有序开发。
并在工作目标中提出：

进一步规范新建电源项目投资开发秩序，坚决制止新建电源项目投产前的投机行为；对新建电源项目投资开发中的违法违规行为严格依法依规处理；
涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理（都上升到法律层面了！）。

二、477号文的主要措施

然而，450号文中，规范投资开发行为毕竟只是众多管理内容其中的一项；445号文，有事针对全部新建电源项目，光伏也只是其中的一项。可能国家能源局觉得这两个文件还无法凸显光伏的地位，彰显国家打击倒卖路条的决心，所以才出台了477号文件。把规范光伏电站投资开发秩序，做为一个单独的问题来强调！而且，这份文件非常注重落实，提出了很多具体的管理措施，而非之前445、450号文那种方向性的要求。具体措施如下：

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1）光伏项目资源的配置方式

各省级及以下地方政府能源主管部门应设立相应的项目建设标准等要求并向社会公布，鼓励采取招标等竞争性方式配置项目资源和选择项目投资主体。对明显缺乏相应的资金、技术和管理能力的企业，不应配置与其能力不相适宜的光伏电站项目。

2）光伏电站项目备案管理

项目备案文件应明确项目建设内容、投资主体、建设场址及外部建设条件等要素，针对光伏电站项目开发周期短的特点，对备案文件的有效期限以及撤销、变更的条件和流程应作明确规定。在有效期内未开工建设且未按规定申请延期的，项目备案文件到期后自动失效。

3）打击通过转让控股权的倒卖行为

申请光伏电站项目备案的企业应以自己为主（作为控股方）投资开发为目的，能够按照规划和年度计划及时开展项目建设。对于不以自己为主投资开发为目的、而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不当利益为目的的企业，各级能源主管部门应规定其在一定期限内不能作为投资主体开发光伏电站项目。

出于正当理由进行项目合作开发和转让项目资产，不能将政府备案文件及相关权益有偿转让。
已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体。

4）降低准入门槛，减少“关系”成本

各级政府不得以各种理由限制本地区之外的符合准入条件的企业，不得对企业提出强行采购本地区光伏电池板等产品的要求。

在配置光伏电站资源和项目备案环节，不得向企业收取国家法律法规之外的任何费用，也不得以任何形式向企业摊派与项目建设无关的任何费用，实行招标等竞争性方式配置光伏电站资源的，不得以资源使用费等作为竞争条件。

5）加强监管

对更换投资主体后重新备案和变更备案的项目，要严格审核把关，确认不存在将备案文件有偿转让的问题。对于通过转让项目备案文件及相关权益牟取非法利益的企业，按照“谁备案、谁负责、谁处理”的原则，各省（自治区、直辖市）能源主管部门依法依规严肃处理。

年初确定的项目在9月底仍不能完成备案的，省级及以下能源主管部门可用其他等容量的项目替代该项目，被替代的项目在备案有效期内开工建设可纳入下年度的建设规模。

国家能源局派出机构要加强对光伏电站项目资源配置、项目备案、工程建设、电网接入、并网运行、全额上网、电价执行和电费结算的全过程闭环监管，定期对光伏电站开工及建设进度情况进行检查，及时向国家能源局报告有关情况，发现光伏电站资源配置和项目转让中的非法行为，应向所在省（自治区、直辖市）能源主管部门通报监管信息，并向国家能源局报告。

三、个人观点

昨天，我看到有人说，477号文限制了光伏的市场化发展，甚至有人说该文件是违法的。

我觉得，就像任何好药都有副作用一样，一个管理政策的出台，在打击非法的同时，也许会不可避免的伤及无辜（一些正常的电站转让）。但我们看到，477号文中，还是提出允许“出于正当理由进行项目合作开发和转让项目资产”，只是不能“将政府备案文件及相关权益有偿转让”。

话又说回来，光伏产业本来就不是一个完全市场化的产业。目前，全靠国家的补贴资金才能存活、发展。做为国家，从火电那里收了钱补贴光电，当然是希望每一分钱都用在刀刃上，而不是补贴给掮客！倒卖路条行为，肯定会增加光伏电站的成本，导致光伏的度电成本无法按预期的路线下降，让光伏产业一直拄着“补贴”这根拐杖。

如果你要绝对的市场化，就别要国家的补贴！别一边吃着国家给的肉，又一边嫌国家不让你把肉拿到市场上自由交易！

我相信，如果477号文的每项措施都能落实，就能为大家营造出一个公平的氛围，也就没有“路条掮客”们存在的空间了。