我国光伏产业政策设计还有进步空间

 2013年，我国集中出台了多项光伏政策。2013年7月15日，国务院发布了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，即“光伏国八条”，提出2015年光伏装机目标为3500万千瓦。随后，国家财政部、发改委和能源局陆续跟进，公布了《分布式发电管理暂行办法》、分布式光伏电量补贴政策、电费附加通知等政策。



之所以集中出台政策，首先是2011年到2012年，国内的光伏企业连续亏损，众多企业经营困难，遭遇连锁债务危机，部分龙头企业破产，形势非常危急。同时，欧美“双反”，国内光伏产业更是受到全面的冲击，在此压力下，必须启动国内市场。其次，我们还面临着雾霾治理的难题，需要推动清洁的光伏发电快速发展。此外，我们国家最近两年经济放缓，需要新兴产业推动经济增长。



政策对于整个产业的发展起到了很大的促进作用。2009年，国内光伏市场起步，2013年年底，光伏发电总装机达到了1900万千瓦，其中光伏电站是1600万千瓦，分布式光伏是300万千瓦。2013年，伴随着一系列政策的出台，国内光伏市场开始呈现爆发式增长，相关企业开始恢复信心，主要企业开始扭亏，经营状况开始得到改善，特别是去年“双反”纠纷成功化解，为我国光伏产业走出困境提供了条件。



在政策的支持下，各地发展光伏的积极性也有很大的提升。我们统计了装机容量处于前十位的省自治区、直辖市的情况。2013年，甘肃、青海和新疆三个省区，地面光伏电站容量都突破了200万千瓦，累计达到640万千瓦，占全国光伏装机容量的60%。分布式也有很大增长，在装机容量前十位的省自治区、直辖市中，中东部经济较发达地区占多数。



但在政策执行过程当中，还存在一些问题，这些问题有产业本身遇到的，也有政策设计层面出现的。



光伏产业本身的问题，一是在地面电站建设过程中，光伏发电成本还相对较高，西部大型光伏电站、地面电站，都面临弃光的挑战;另外就是需求侧的市场机制、基础设施和法律环境，在我们国家仍然需要改善。另外，还存在合适的场地难找、融资难、收益率比较低、接收期长等问题。



政策本身也非无懈可击。我们结合2013年全国人大环资委对《可再生能源法》的执行情况进行评估，总结出了政策层面存在的三个问题。一是政策刚性问题，执行刚性不足。主要是在强制上网制度和全额保障收购制度的具体执行过程当中，如果有单位违反了，目前还没有办法对违反者进行处罚。二是政策规划出台比较滞后，与相关规划协调性不足，主要是中央与地方规划、可再生能源规划和专业规划之间协调性不足。三是补偿资金也不足，现在由于可再生能源电价附加费提高到了1.5分，暂时缓解了补贴量不足，但是长远来看，这种不足状况，还可能继续困扰整个产业发展。



下一步，我们还需要出台更多的政策支持光伏，特别是分布式光伏的发展。除中央政府拿出费用进行补贴之外，地方政府也应该拿出更多的办法，来支持分布式光伏发展。现在许多地区，比如上海、江西、河南、山东等等，已经出台了在中央补贴的基础上又加价补贴分布式光伏的政策，但这些政策，现在有些还没有到位。随着政策到位，未来分布式光伏会有一个很大的增长。



此外，还应适当调整分布式光伏政策。8月，国家能源局在嘉兴会议上明确提出，利用荒山荒坡、滩涂、鱼塘等发展发电项目，明确35千伏及以下电压等级接入电网，单个项目容量不超过2万千瓦且所发电量在并网点变电台区消纳光伏电站项目，可以执行当地光伏电站标杆上网电价。这意味着分布式发电技术的利用范围将扩大，有利于利用好的资源扩大市场。配额制政策也已在制定之中，2月14日，国家能源局综合司对配额制政策的征求意见已经完成，下一步，相应办法将通过发改委提交国务院进行批准。对于各省区市电网企业将提出明确发展可再生能源配额的强制要求，另外制定激励政策：对于完成配额的各省区市，非可再生能源电力消费在年度能源消费总量控制考核时会折算为节能量，不计入能源消费总量控制。



同时，政策的制定还应考虑适应能源生产消费革命的大背景，十八大报告明确提出推动能源生产消费革命。能源革命就是在人类能源发展和利用过程当中发生的能源系统的演替过程，以及在此过程中发生的一系列重大变革，最终通过一系列的技术、制度变革，把人类能源生产消费推向清洁、低碳、智能化的时代。这次能源革命的推动过程体现了几个特点，发生伊始即带有全球性，与清洁、低碳密切相关，与新型经济、低碳经济、新型城镇化也密切相关。



为适应世界能源转型大趋势，美国、欧盟、日本等国家都在做转型准备，并制定了相应路线图。美国进行页岩气革命，欧盟提出低碳理念，利用丰富的可再生能源，日本则强调多元化并推广节能。这也对我国下一步制定这方面的计划，有很好的借鉴作用。



总的来看，我们国家的能源政策体系已经初步形成，包括立法、规划、电价、补贴等等，政策效果比较明显，促进了产业迅猛发展。但是，在产业发展过程当中，光伏政策还存在协调性差、刚性不足、力度小等问题，政策设计还有空间。今后，我们在完善政策的过程中，将发挥中央和地方的积极性，促进集中式、分布式协调发展，推动能源生产消费革命，考虑到全球能源转型趋势，应对我们国家的生态环境挑战，并适应市场化的趋势。