统筹应对我国光伏行业贸易摩擦问题

近年来，我国光伏行业屡遭欧美等国双反调查，引起行业整体大幅波动。贸易摩擦，已经成为影响我国光伏行业可持续发展的重大问题。虽然在政府斡旋下，中国和欧洲于2013年就反倾销幅度达成一致，但2014年以来，总体贸易摩擦程度未见减缓，更多国家对我国企业采取了双反措施。与此同时，光伏行业贸易摩擦还呈现出地域范围持续扩大、新兴市场风险有所增加、示范效应不断增强等新特征。因此，有关部门和企业需要结合开放型经济战略导向，完善各项制度安排，在实施产业扶植政策的同时统筹考虑贸易摩擦问题；对新兴市场光伏产业进行充分调研，加大产业整合力度，统筹国内外两个市场发展，协助企业做好风险防范准备。

2014年以来，虽然我国光伏出口形势有所改善，但各国采取的贸易保护措施并未减少，面临的整体贸易环境甚至有所恶化——美国做出双反初裁，印度首次做出反倾销终裁，澳大利亚做出立案调查决定；而欧盟认为中国违反了去年达成的协议，已有欧盟企业提出了反规避调查申请，有可能采取新的制裁措施。

我国光伏行业贸易摩擦出现新特征

（一）贸易摩擦地域范围持续扩大

从地域范围看，光伏出口贸易摩擦已经从传统的欧美扩展至亚洲和大洋洲 （尤其是亚洲）。近年来，由于欧洲持续减少电价补贴并削减一系列激励措施，同时欧美引入反倾销关税，许多企业被迫转变主要出口市场。2013年以来，我国对亚洲市场出口规模明显扩大，几乎所有中国光伏制造商的亚洲市场比重均有不同程度的提升。与之相应，印度、澳大利亚等国也开始对我国实施反倾销措施，力图抵御中国光伏产品对其国内企业的冲击。

从长期来看，部分市场的持续繁荣存在很大的不确定性，有可能导致新的贸易摩擦出现。如上半年出口额大幅增长的日本，其财政补贴过高，政府负担较重，国内需求随时可能出现较大变化；印度融资成本高昂，缺乏强制性规则，政府换届带来的影响尚难判断；菲律宾国内需求十分有限，难以作为主要目标市场；南非则可能由于电站审批权下放，出现本地化保护倾向，从而削弱国内市场规模化扩大带来的红利；韩国本土厂商供应充足，竞争更趋激烈等。这些因素都有可能引发其国内需求发生波动。而在我国光伏产品凭借性价比优势大量出口的情况下，部分国家为减少这一波动对国内企业的冲击，出台贸易保护措施的意愿将有所增强，从而导致贸易摩擦程度进一步加大。

（二）新兴市场贸易摩擦风险增加

首先，新兴市场贸易保护措施与整体经济形势具有密切的联动性。新兴市场国家经济基础相对薄弱、未来一段时间内面临经济增速放缓、经济结构性调整任务繁重、抵御外部冲击能力较弱，以印度为例，2012年年末以来，印度经济陷入低速增长，经济形势不确定性增强，外资一度大量流出，本币曾持续贬值，在此情况下，其贸易保护倾向更为显著，光伏业更是未能幸免。

其次，新兴市场贸易保护措施具有一定的不确定性。在很大程度上演变为贸易保护手段的双反措施，从立案、调查到初裁、终裁需要经历较长时间，而在此期间，政府更迭、党派竞选宣言落实、民意支持率、相关产业政策和补贴政策的调整、光伏市场需求的不稳定，都会对终裁结果产生重要影响。
再次，新兴经济体的双反终裁对市场经济运行规律、产业发展现实状况与趋势等因素的考量可能不足，混杂政治选举、制度运营、社会文化、历史传统等因素的裁决可能与当地光伏市场发展状况严重背离。

实际数据也显示，市场因素并不一定是影响终裁结果的主要因素。2013年，我国对印度光伏组件出口额为5．69亿美元，占比达4．63％，同比大幅增长175．2％；对南非组件出口额达4．83亿美元，同比大幅增长1115．4％。但2014年1—4月，我国对印度组件出口额为1．87亿美元，同比下滑14．4％，而对南非出口额为1．25亿美元，同比下滑23．9％。但是，印度仍做出反倾销终裁，并没有充分考虑其不成熟的光伏市场的需求波动性。

（三）贸易摩擦示范效应不断增强

首先，欧美对新兴市场国家的示范效应已经显现。欧美对我国频繁采取贸易保护措施的行为，为其他国家限制 “中国光伏”起了负面示范作用。受其影响，不仅发达经济体不断加大对中国产品的贸易壁垒，不断有澳大利亚、日本等国要采取光伏贸易保护措施的消息传出，且以印度为代表的新兴经济体已经对中国采取了贸易保护措施，这使得中国光伏产品在不同经济发展阶段的国家都成为众矢之的。

其次，新兴经济体之间的示范效应不容忽视。目前，在印度做出反倾销终裁之后，巴西、南非以及部分东南亚国家国内也发出了双反呼声。未来，当我国开拓其他新兴经济体，对某一国别出口大量增加时，相关国家还有可能出现类似的声音，其真正转化为贸易保护措施的可能性逐步增加。这对于我国光伏企业开拓新兴市场，实现出口战略导向转型将产生消极影响。

光伏贸易摩擦对我国的影响

光伏贸易摩擦除给我国光伏企业带来产品成本上升、盈利能力下降、产品竞争力减弱、市场份额缩减等直接影响外，从宏观层面来看，还给我国经济带来一些消极影响。

（一）不利于我国对外贸易转型升级

我国对外贸易正在经历从劳动密集型产品出口为主，向增加资本和技术密集型产品出口比重的转变。虽然我国光伏企业短期内仍主要依靠劳动力优势和环境监管的缺失谋求利润，但从长期来看，企业将逐步走上依靠技术进步发展的道路。因此，光伏产品出口对我国未来一段时间内对外贸易的转型升级具有重要的导向作用和实践意义。但贸易摩擦程度的加剧，在很大程度上减少了我国光伏产品在国外市场上的生存空间，并在一定程度上削弱了我国光伏产品在国际市场上的先发优势。同时，从更广范围来看，在全球新一轮产业结构调整中，我国力图改变处于产业链低端的传统地位，但在全球贸易保护主义抬头尤其是部分大国需要以此实现短期内经济复苏、保护国内产业、提升就业水平，中长期内强力主导国际贸易规则与秩序的情况下，我国符合未来产业发展潮流的行业必然会受到影响，而发展速度较快的光伏行业就首当其冲。

（二）不利于战略性新兴产业的国际化发展

在我国大力支持的七大战略性新兴产业中，新能源产业是各方关注的重点，而其中的光伏行业更是成为新能源研发与利用的代表，在社会经济发展中的作用日益凸显。实质上，光伏产业贸易摩擦对其他战略性新兴产业发展的影响，更多的体现在主要出口国对我国未来重点发展的、潜在技术含量较高的行业的态度、认知以及政策导向方面。由于国内产能过剩和恶性价格竞争，在技术水平没有提升的情况下，我国低端光伏产品质量难以保证，且对国外光伏市场造成巨大冲击。这使得部分国家对我国其他行业，如新材料、新能源汽车的出口产品给予了更多关注，并有可能采取更为严厉的产品准入标准，且更倾向于采纳提出双反申请的本地企业的动议。因此，未来一段时间内，战略性新兴产业在开拓国际市场时可能面临更多阻碍，不利于产业国际化发展。

（三）不利于光伏产业政策落实

近年来，国家出台了许多光伏产业支持政策和指导意见，希望促进光伏行业的结构性调整和可持续健康发展，实现国内国外两个市场齐头并进。但是，贸易摩擦引起的国外市场扩展难度加大、我国光伏企业生存困难的现实问题，使得政策执行与落实有可能与初衷有所偏离——维持企业生存、保持本地区在新能源领域有“企业支撑”，可能成为地方政府的首要目标，而在短期内难见成效的诸如提升企业产品技术研发水平的政策目标失去了逐步推进的土壤。同时，企业也倾向于向政府索要更为直接的信贷支持和补贴政策，以期利用政策红利渡过难关，从而进一步增加了低效经营、依赖政府、等靠政策、只重短利的惯性。

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相关政策建议

（一）结合“一带一路”战略及金砖国家合作机制，统筹考虑光伏贸易摩擦问题

作为我国战略性新兴产业中的焦点行业，光伏行业在产业结构调整中具有十分重要的作用，其可持续健康发展，对我国出口结构调整也具有重要的现实意义。在光伏产业短期内仍主要依靠外部市场需求、国内国外市场发展尚不均衡的情况下，结合光伏企业开拓新兴市场国家的新趋势，特别是南亚、东南亚等“一带一路”国家以及部分金砖国家为主要方向的现实需求，相关部门可以考虑未来一段时间内，结合国家“一带一路”总体战略和金砖国家合作机制，统筹考虑光伏贸易摩擦问题，增强在既有国际“游戏规则”下的新能源发展治理能力。

在“一带一路”战略框架内，鉴于各项工作仍处于谋划与起步阶段，我国可以针对面向这些国家的出口，在国内政策上给予更多支持和融资便利，制定相关海外市场开拓规划；对于金砖国家，可以结合现有的实质性制度安排 （如2016年正式成立的金砖国家发展银行）以及相关战略合作协议，不单纯就光伏谈光伏，而是在经贸合作和融资支持总框架内，与印度、南非、巴西为重点，分别讨论光伏贸易摩擦问题。此外，从建立、发展自由贸易区的角度看，可以将光伏贸易作为加强中国—东盟自由贸易区实质性合作的内容之一，并在推进的其他自贸区谈判框架内探讨光伏产品贸易问题。

（二）对新兴光伏出口市场充分调研，协助企业做好风险防范工作

当前，新兴经济体的贸易保护措施对我国光伏企业的冲击并不十分严重，但从中长期来看，新兴市场显然对我国企业具有重要意义。在欧美做出双反终裁后，我国企业虽然加大了对新兴市场开拓力度，但仍未摆脱以短期盈利为主要目标，依据主要出口目的国现有补贴政策和产业扶植政策决定产能规模，以低价占领市场为主要竞争策略的老路，对出口目的国的风险管控能力明显不足。特别是亚非拉新兴市场经济制度尚不成熟，政府政策的延续性与稳定性相对有限，保护国内产业的冲动更加明显，这些都是有可能引发贸易摩擦的不利因素。

相关政府部门、行业协会应成立专门的调研小组，组织开展或委托其他国有企业或机构组织开展重点国别或潜在国别市场调研，提供目标国的市场需求、政府政策倾向、光伏产业发展情况、法律制度、投资环境等信息，并在此基础上尽可能进行分析与展望，在相应的信息平台上发布信息搜集和分析研究成果，协助企业积极应诉双反，帮助企业做好应对贸易摩擦的准备，使之对未来市场发展趋势做出合理判断。

（三）加大产业整合力度，预防新一轮产能过剩

2013年第四季度以来，国内再度掀起了光伏电站的投资热潮。由此导致的对光伏上游产品突然出现的供不应求状况，为光伏行业再次产能过剩、重现无序竞争留下隐患。而当国内需求难以为继时，企业对海外市场的依赖程度将进一步升高，而恶性价格竞争和出口规模的扩大又给出口目的国实施双反措施留下口实。因此，解决产能过剩问题不仅事关光伏产业国内发展，而且事关海外市场的开拓。

有关部门需要坚持推动光伏产业的技术升级，坚持将已经出台的管理文件落实到位，进一步严格明确市场准入标准，持续推动产业兼并整合，控制光伏产品产能过剩，尤其是部分不具备技术研发能力企业的产能过剩；鼓励光伏企业积极向产业链上下游拓展，逐步改变关键设备和核心技术上先从国外购买再复制、利用国内廉价劳动力和环境成本大量生产的“拿来主义”老路，激励企业增强研发能力；鼓励一线企业依托品牌、规模、成本等优势，获取更大的竞争优势和市场份额，缓解产品出口价格竞争带来的压力；同时，在“推优扶强”基础上，扶持中小企业加强技术创新，给予有潜力的中小企业充分的发展空间。

（四）有效利用监管及市场化手段应对出口竞争

针对出口竞争以及融资困难问题，相关部门可以考虑从以下几个方面做起。一是充分发挥新兴产业发展初期国家的引导与规范职能，制定光伏产品出口政策指引，加强对技术水平相对较低、规模相对有限、成立时间较短的光伏企业的监控。二是反对以价格战为主的不正当竞争，反对企业利用转口贸易以及简单再加工规避出口限制，规范光伏企业对外经营活动。三是结合光伏企业贷款难、利率高、限期短、总融资成本高的现状，更为灵活地运用财税和金融手段。在开拓新兴市场时，各级政府部门不再将政策重点放在促进出口规模快速增大、提高补贴幅度上，而是将重点放在有效防控风险的前提下间接提供融资便利上，通过更为市场化的手段统筹考虑光伏产业发展以及国外市场开拓问题，减少可能引起贸易摩擦的政策措施，同时提高企业自身的抗风险能力和持续发展能力。四是适度发挥政策性金融机构的作用，通过政策性银行（进出口银行）和具有较强政策属性的银行 （开发银行）以及政策性保险公司（中国信保）提供一定的财政和融资支持，以期利用金融手段发挥政策导向作用。

（作者单位：国务院发展研究中心）