能源局“简政放权”报告：江苏光伏项目备案流程不统一

　始于去年4月的能源项目审批权下放已逾一年，效果如何？主管部门已经给出初步结论。

经济观察报获悉，国家能源局目前已完成对江苏可再生能源发电项目审批简政放权落实情况的监管报告。报告指出了一些比较突出的问题，比如简政放权同步性差、风电项目核准计划完成率偏低、部分项目违规建设和国家电网办理接网流程繁杂等。

对能源项目审批简政放权落实情况进行专项监管，是国家能源局《近期重点专项监管工作计划》的12项监管工作之首，可再生能源发电项目专项监管只是其中一项，监管范围包括25个省、自治区，江苏因光伏和风电发展是东部地区的标杆，成为此次重点监管地区。

今年1月，国家能源局联合江苏能源监管办和江苏能源局组成了驻点江苏工作组，5月底已完成辖区内监管工作，并将监管情况报送国家能源局。

上述报告指出的问题显示，国家能源局简政放权以来，特别是可再生能源的风电和光伏项目由“核准制”改为“备案制”，地方的规划和项目“核准”与国家监管部门仍处磨合协调期。

对此，一位国家能源局有关人士建议，地方相关主管部门应加强协调，做到同一层面“简政共简，放权同放”，理顺上下级部门以及监管机构在简政放权中的工作关系，建议地方有关部门梳理和精简能源项目审批前置条件，在“放权”的同时推进“简政”。

　　“放权”新问题

此次监管发现的最突出问题是“不同审批部门权限下放不同步”，即国家能源局、省能源局核准或备案权限下放，但前置审批部门或相关联部门没有同时下放相应审批权限，项目业主仍需赴上级相关部门办理所需手续，其中土地、环评、安全预评价等审批手续相对复杂，导致简政放权的综合成效未能完全体现。

监管还发现，目前政府对光伏发电项目管理已由核准制转向备案制，但江苏省各市对光伏发电项目备案内容、备案流程等不统一、不规范，给项目业主造成不便，也影响了政府的后续监管和精细化管理。另外，江苏省发改委明确提出“对于实行核准制管理的企业投资项目，取消出具同意项目开展前期工作的意见，在前置审批手续齐备的前提下直接办理项目核准手续”，但由于不同部门之间的配套落实措施不到位、不协调，部分地区反而出现项目业主因无“路条”而无法办理国土、规划等手续的现象。

“能源主管部门只能根据实际情况采取部分临时性措施予以缓解，相关措施的合规性、科学性有待研究，也极易埋下争议隐患。”上述能源局有关人士表示，“比如在监管中，我们发现个别地市发改委采取了‘容缺预审’，即对暂缺个别审批前置条件但承诺在一定期限内可按规定补齐的可再生能源发电项目，实行先受理预审的办法，以缩短项目审批时间。”

不仅如此，专项监管中发现江苏省列入国家能源局“十二五”拟核准风电项目计划的完成率偏低。

专项监管报告数据显示，江苏省第一批核准计划项目10个，共61万千瓦，已核准7个共36.45万千瓦，完成率只有61%；第二批核准计划项目9个共66.55万千瓦，已核准6个共33.58万千瓦，完成率只有50.5%；而第三批核准计划项目27个共162.7万千瓦，已核准11个共8.4万千瓦，完成率仅有35.9%。

对此，国家能源局今年取消了江苏“十二五”第一批风电核准项目中超过文件规定期限的龙源南通启东风电二期、中电国际盐城大丰二期陆上风电场、国电新沂河口风力发电场等项目的核准资格。

“项目列入核准计划却迟迟不申请核准，反映出当地对整体规划工作重视不够，抢占项目资源的心态导致项目申报期间缺少与土地、环境保护等中长期规划的有效衔接，加之地方相关规划的频繁调整，致使项目建设在实际执行中无法落地。”上述国家能源局人士表示。

据了解，今年被取消核准资格的龙源南通启东风电二期、中电国际盐城大丰二期陆上风电场项目和国电新沂河口风力发电场不能按计划实施开展，原因分别为区域规划调整导致用地性质发生变化、项目选址改为丹顶鹤保护区无法通过环评以及项目影响水利设施运行。

与此同时，国家能源局在现场检查时还发现，部分可再生能源发电企业提前开工，存在违规建设问题，比如龙源大丰陆上风电项目，核准日期是2011年11月，但开工日期却是2011年8月，另外还有华电尚德东台（三期）等9个风电项目也存在上述“未批先建”的问题。

不仅是放权，简政方面也存在一些问题。据介绍，专项监管组接到可再生能源发电企业反映较多的是，接网办理流程较为复杂。“接入系统项目实行计划与投资全口径管理，特别是110千伏及以上项目需将投资计划上报国网总部审批，接入工程整体流程较长，而可再生能源发电项目建设周期相对较短，造成部分电源项目建成后无法及时并网，一些可再生能源企业为此只得自建接入系统。”上述能源局人士表示。

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　　如何“解困”

以风电为例，国家能源局为杜绝地方无序乱建，在2011年下半年上收了5万千瓦以下风电项目审批权，至此所有风电项目必须通过能源局审批核准。去年5月，在国家能源局公布的第一批117项被取消或下放的能源领域行政审批事项中，5万千瓦及以上风电项目的审批权被下放，大型风电项目核准权首次归入地方。

但下放却出现了新问题，不仅列入国家能源局“十二五”拟核准风电项目计划的完成率偏低，而且发现诸多未批先建和批了不建的项目。

“未批先建的事情屡有发生，不管是权力下放前还是下放后，这也是能源行业滋生腐败的一个方面，批了不建反映的多是企业为了圈地圈项目，在招投标或申请项目时没有顾及项目经济性，导致拿了项目后无法开工。”一位接近国家能源局的人士对经济观察报表示。

该接近国家能源局人士说，风电项目计划完成率低，体现出从“国家核准”到“地方备案”过程中的规划协调问题，国家能源局已经意识到该问题，“目前来看，国家能源局的可能做法是如果某省完不成国家规划或报备的计划装机，第二年或今后的国家规划计划中将减少该省的装机量规划，对着急上项目的省份来讲会起到一定作用；另外国家能源局已经启动风电产业监测和评价体系的建设，相当于将衔接工作纳入监管并形成正式文件予以约束”。

对此，上述国家能源局人士则表示，地方能源主管部门应做好风电等可再生能源发电项目核准计划管理相关工作，切实把好项目申报的前期关口；核准计划下达后，要加强项目前期工作协调力度，落实项目核准的条件，确保按计划完成项目核准工作。“国家能源局将强化简政放权后续监管，主要是建立监管派出机构与地方能源主管部门的联合执法机制，加强可再生能源发电产业规划的落实，引导和约束项目投资的有序实施，防止可再生能源项目过度建设和无序竞争，防止‘未批先建’、‘核准未建’、‘未按核准要求建设’等问题的发生。”该人士表示，还应建立地方能源主管部门与监管派出机构的信息共享机制，加快相关监管政策法规和规范性文件的制定。