建设全国统一电力市场需遵循经济规律

2022年1月，经第十九届中央全面深化改革委员会第二十二次会议审议通过，国家发展改革委、国家能源局印发《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》(发改体改[2022]118号)，提出要健全多层次统一电力市场体系，统一交易规则和技术标准，破除市场壁垒，推进适应能源结构转型的电力市场机制建设。2024年7月，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化决定》，提出要深化能源管理体制改革，建设全国统一电力市场。这表明，当电力体制改革走到今天，我们越来越认识到社会主义市场经济作为我国的基本经济制度，要遵循基本的经济规律，认识到充分发挥市场的巨大作用是国富民强的基础性经济手段。

建设全国统一电力市场

亟需打破省间壁垒

对于建设全国统一电力市场，最关键的理念依然是“还原电能的商品属性”，如果我们从抽象的视角来看全国统一电力市场，则在全国统一电力市场下，任何市场主体都应该能够在全国范围内选择交易伙伴，实现全国范围内的资源优化配置。阻碍交易达成的因素可能有三个方面，一是电网传输的物理约束，即电网无法支撑电能流动;二是规则和标准的差异，导致市场交易无法达成;三是价格不合适，市场主体不愿意交易。其中只有第三项是合理的，恰恰反映了市场的价值发现作用。建设全国统一电力市场就是要在基础设施建设完善的基础上，制定适应全国统一电力市场的规则和标准。具体而言，对于全国统一电力市场的建设，笔者有以下思考：

首先，全国统一电力市场建设是全国统一大市场的必然要求，全国统一大市场意味着商品在我国范围内流通应没有地域壁垒。商品交易能够形成社会财富，我国是超大型国家，资源分布广泛，疆域辽阔，全国统一市场建设得愈成功，资源在更大范围内配置的效果愈突出。按照市场经济规律，资源会自动流向能够发挥更大效用的地方，让合适的人用合适的方式使用资源，创造更大的效益。如果依然还是以地域划分资源分配，也就意味着人为地阻碍了资源的流动，这将导致社会总体福利降低。电力作为一种特殊的商品也不例外，《决定》中强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，这表明应由市场，而不是人为根据地域范围进行资源配置。事实上绝大多数商品已经实现了全国范围内自由流通，当我们通过淘宝或者京东等电子商务平台购物时，我们应该意识到这些商品的买卖是没有地域限制的，我们可以在新疆买到珠三角的电子产品，也可以在北京收到来自海南的水果，价格与在本地买卖并无显著差别。相较于从前价格管制和交通不便导致商品无法自由流动的情况，即商品在产出地无法消化，价格极低也无法售出，需求地却得不到满足，价格极高而不可得的矛盾来看，全国统一市场极大促进了生产，满足了需求，从经济学的观点来说，资源得到了更加优化的配置，大大增加了整体的社会福利。

第二，原有的电力管理体制，以及省级市场建设模式与全国统一电力市场是不相符的。我国一直以来以省域作为电力平衡区，以省为范围进行常态化的区域电力资源调配。当我们回顾电力体制改革的历史，以2002年的五号文颁布为标志的第一轮电改，进行了华东和东北区域市场的试点建设，试图打破省间壁垒，在更大范围内通过市场竞争进行电力资源调配。而以2015年九号文的颁布为标志的本轮电改，则采用了自下而上的市场建设，均从省级电力市场起步，以省政府为责任主体开展本省范围内的电力市场化改革，正是有省这一级政府组织，有利于省内贯彻体制机制改革，而区域电力市场缺乏相应层级政府的强力推动，仅靠区域能监局来协调建设区域电力市场，可谓殊为不易。全国统一电力市场建设目标的提出告诉我们，省级市场绝不是终点，而仅仅是关键环节，这种体制层面人为设置的交易壁垒正是电力体制改革力求破除的。还原电能的商品属性，也意味着电能可以实现在全国范围内的自由流动，我们所建设的全国统一市场中，价格将引导电能的生产和消费，最终形成合理的电能供需动态产销格局。

第三，建设全国统一电力市场需要有完善的电网基础设施支撑。电网之于电能，相当于物流系统之于普通商品，没有现代化的交通基础设施及众多快递物流公司的高效运作，就谈不上商品在全国范围内的自由交易;同样的，没有多层级、有序配置和发展的电网基础设施和基于市场化的高效电力调度体制，电能在全国范围内进行有效配置也将成为空谈。电网就像电能的高速公路，将相隔千里的发用电双方，在市场的作用下联系起来，使得相互交易成为可能。我国电力资源集中在北部和西部，而电力负荷主要分布在东部和南部，呈现出电能资源和电力负荷在地理上的显著不匹配性。在市场环境下，资源的错配往往可以由价差体现出来，地域间电力价差越大，越意味着连接域间的电网建设必要性越高，我国已经建设了大量的跨省跨区特高压交直流输电通道，目前来看这些通道的建设更多是根据供需来进行的规划，未来在全国统一市场建设下，还应该充分考虑电价对电网建设的引导作用。

第四，统一交易规则和技术标准，破除市场壁垒，是建设全国统一电力市场的必要技术手段。打一个不恰当的比喻，秦始皇统一六国，形成了大一统的中央集权国家，同时在全国统一了度量衡，推行“书同文、车同轨”，极大促进了文化和经济融合，其意义极为深远。统一交易规则和技术标准对于建设全国统一电力市场也有相似的作用，规则和标准的壁垒往往会使得交易难以执行，没有统一的规则和标准，则电力交易无法在全国范围内高效广泛地达成。换句话说，如果每个省市都有不同的针对物流汽车的标准和要求，那么跨省市的物流成本将大大提高。对于电力交易而言，全国统一电力市场的建设应该能够通过统一交易规则和技术标准，使得发用电主体在全国范围内寻找交易伙伴并实现符合经济效益的交易。在一个健全完善的全国统一电力市场中，阻碍交易的因素只有价格，而非人为的行政限制，解除物理限制或不合理的行政限制都意味着社会福利的增加。

建设全国统一电力市场的

观念转变和制度保障

应该说，全国统一电力市场的建设本身在技术上的问题是其次，最核心的问题在于电能作为商品有其特殊性，这主要体现在以下方面：

一是电能是现代社会生产生活必需品，全社会不能承受电力短缺的后果，因此保供成为地方政府义不容辞的责任，这也使得地方政府成为事实上的电力调配主体。比如在当前的市场运行中，往往会将保障省内供需作为向外省进行电能交易的前提。在传统市场中，缺乏用户需求价格弹性下，这种做法可能还具有一定合理性，但是目前储能大规模发展，需求侧资源、虚拟电厂蓬勃发展，特别是考虑到用户侧本身配备大规模自备电厂的情况下，保供也应该有新的视角：即使是保供，从整体社会福利来说，也应该供应到更能发挥效益的地方去，这也需要价格来进行引导和调配。价格只是信号，而价格信号所存在的实质性价值在于，通过价格筛选出更应该使用电能的用户，同时获得社会整体财富的增加。如果说这个过程中需要考虑公平性，也可将创造出的更多财富红利通过一定的机制对用户进行补偿。

二是电能供需存在既有利益格局的问题，打破省间壁垒会增加社会总体福利，但是也有可能导致部分地区、部分群体的利益受损。一个典型的现象在于，目前很多情况下跨省跨区交易是调节供需的手段——更准确地说是用来解决供电缺口的。在供需不紧张的情况下，电价高的省份可能更希望由本省的发电企业发电，虽然发电成本不见得低，但是税收和GDP都是留在当地的。而原有电价低的省份可能还希望通过以低电价为卖点吸引产业入驻，并不愿意将电能直接送往外省。而如果在全国统一电力市场建设完备的情况下，电能就应该在价格的引导下进行自由流动，也不应存在地方政府由于各种理由阻碍电能交易的问题。因为当前的情况下，地方政府都是从局部利益考虑问题的，但是从全国来看，整体利益会因为打破省间壁垒而得到显著增加。这就好比东北的年轻人去了长三角、珠三角就业，人才的流动意味着人力资源输出地缺乏经济增长的人力基础，简单来看，就是这些年轻人不在当地缴纳税收和社保了，当地人口老龄化愈加严重，但是能因此阻止年轻人离开东北工作吗?他们到长三角、珠三角能获得更高的收入，也意味着创造更大的社会财富。当然，可以通过转移支付来解决东北的社保缺口问题。

三是电能的生产依赖一次能源自然资源禀赋，其地理分布显著区别于负荷需求分布。经济发展有其内在发展规律，市场经济将带来不以人为意志为转移的结果，有时候可能不见得为人们所愿。如世界上绝大多数发达国家最终都会形成超大城市群，人口会加速向部分具有比较优势的地区集中，我国也不例外。社会资源包括电力资源或是人力资源都会流向更能创造社会价值的地区。这就必然造成我国部分区域成为资源输出省份，部分省份为纯粹的资源输入省份。当然，如果从国家安全角度来考虑有其他的安排，则可能逆此趋势而为，但需要认识到，逆势而为是要付出经济代价的。我们处于具有显著激励属性的世界经济竞争中，更高的经济效率必然带来更大的竞争优势，因此建设全国统一电力市场将使得这种资源汇聚的趋势加速，同时也将提升整体经济效率。

全国统一电力市场的建设将在更大范围内进行资源优化配置，提升资源配置效率。在价格信号的引导下，一方面可以提升整体的社会福利，另一方面，也更能应对由于季节变化、气候变化或特殊事件导致的局部地区的供需波动。同时必须认识到，全国统一电力市场的顺利开展和实施将导致原有利益格局的变化，需要考虑通过转移支付或其他救济措施实现区域协同发展。

文章作者：高赐威