《能源法》意见稿，何以界定权责？|能源安全大战③

文 | 郭梓頔 赵荣美 王进

来源：国合洲际能源咨询院

十四届全国人大常委会第九次会议对《中华人民共和国能源法(草案)》进行了审议。4月26日起，《中华人民共和国能源法(草案)》(下称草案)公开征求意见，虽然征求意见的截止日期是2024年5月25日，但是业界依然有各种争论和期待。

能源覆盖的产业比较广泛，正如草案所明：“本法所称能源，是指直接或者通过加工、转化而取得的有用能的各种资源，包括煤炭、石油、天然气、核电、水能、生物质能、风能、太阳能、地热能、海洋能以及电力、热力、氢能等”。

《能源法》将是所涉及到的各类能源的基本法案。而基本法案就是给能源各主体定原则、定规矩、定规则，将是能源各细分行业法律法规的依据和基础。也就是说，如果基本法案定“歪”了，那么未来以此为依据的细分行业的法律法规都将是“歪瓜裂枣”，难有自我纠正的可能。如果确需纠正，就得漫长地等待基本法的重新修订。

法律的核心问题就是给相关各主体明确“权责利”。

如果只有“权”或“权”及“利”而没有“责”，“权”就会滥用去追求更大的“利”，而不付相应的责任;如果只有“权”和“责”而没有“利”，就没有动力，权责者就会利用权力去寻租;如果只有“责”而没有与之配备的“权”和“利”，就会导致“躺平”而不作为。为此，“权责利”，特别是“权”的界定，尤其重要，没有严格的界定和限制，权力没有被锁进制度的“笼子”，就随时可能耀武扬威、张牙舞爪、欺行霸市。

回顾下中国能源法起草经历过的艰难历程，以及如何明确并界定各主体的“权责利”的?

《能源法》修订，千呼万唤才露面

中国现行有效法律达300多件，其中与能源细分行业相关的共9件。长久以来，能源细分行业的法律法规犹如无源之水、无根之木，摸索着修订。

早在2005年，国家就设立了能源领导小组，对《能源法》课题展开深入专项研究。

2014年6月13日，国家主席习近平在中央财经领导小组第六次会议上明确提出“四个革命一个合作”的能源安全发展新战略，加强能源法律法规的“立改废”工作和能源法治体系建设，能源法这才重返立法舞台。

经过送审稿和征求意见稿的形成、修改、完善等一系列前期工作，终于在2024年4月，草案提请审全国人大审议，标志着《能源法》立法工作迈出关键性一步。

图：中国能源法的立法历程

自2005年《能源法》起草工作启动以来，《能源法》先后公布了三个版本的征求意见稿，这在国内立法实践中并不多见。

为什么《能源法》如此难产?

关键在于界定能源各主体的“权责利”争议太大，牵涉面太广，各主体利益纠葛无法定夺。如果争议太大的“责权利”以基本法案固定下来，能源相关部门法律法规就将逐步启动立法、修订并固化下来，那么，未来能源相关主体难有博弈空间，深化能源体制改革的可能性就逐步归零。

《能源法》草案，明确目标与导向

此版《能源法》草案开宗明义，在总则部分明确目标，“为推动能源高质量发展，保障国家能源安全，促进经济社会绿色低碳转型和可持续发展，积极稳妥推进碳达峰碳中和”，“实施推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命和全方位加强国际合作的能源安全新战略”，“国家加快建立主体多元、统一开放、竞争有序、有效监管的能源市场体系，依法规范能源市场秩序，平等保护能源市场各类主体的合法权益”。

除总则外，草案包括能源规划、能源开发利用、能源市场体系、能源储备与应急、能源科技创新、监督管理、法律责任等部分。

这次草案特别关注三个重要目标。

保障国家能源安全

通过高质量发展，科学合理规划，高效开发利用，能源科技创新以及储备与应急，确保国家能源安全。

能源安全(其概念理解参见《能源安全大战①：全球危机蔓延，安全压力巨大》)，既包括各类能源供应的保障，又包括能源价格的相对稳定，不至于太高太低或大起大落，还包括能源系统的稳定，不至于局部或整体系统经常性崩溃，且难以恢复。

能源安全，既包括当前及近期的能源安全，又包括中远期的能源安全。

遗憾的是，草案中并没有规定，哪一个主体、哪几层级的领导团队将为国家能源安全兜底总体责任及分项责任(具体参见《能源安全大战②：稳定能源基础，谁来兜底责任?》)。

例如，规划不合理、高效开发利用不足、能源科技创新落后、以及储备与应急不到位;总体或某种能源供应严重不足、价格太高或波动太大、系统崩溃而且恢复缓慢;周期性的供暖危机、此起彼伏的“有序供电”、中远期安全担忧，哪些部门、哪几级的领导团队应该承担相应的责任?

促进绿色低碳转型

积极稳妥推进碳达峰碳中和，“支持优先开发可再生能源，有序推动非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源。国务院能源主管部门会同国务院有关部门制定非化石能源开发利用中长期发展目标，按年度监测非化石能源开发利用情况，并向社会公布”。

“国务院能源主管部门会同国务院有关部门制定并分解实施可再生能源在能源消费中的最低比重目标。国家完善可再生能源电力消纳保障机制。相关供电企业、售电企业以及电力用户 (含使用自备电厂供电的企业)等应当按照国家有关规定，承担消纳可再生能源发电量的责任。国务院能源主管部门会同国务院有关部门对可再生能源在能源消费中的最低比重目标以及可再生能源电力消纳责任的实施情况进行监测、考核”。

“国家建立绿色能源消费促进机制，鼓励能源用户优先使用可再生能源等清洁低碳能源。公共机构应当优先采购、使用可再生能源等清洁低碳能源以及节能的产品和服务”。

按照碳达峰碳中和的目标要求，可再生能源(主要是风光电)替代传统能源(主要是煤油气)的过程非常急迫。2023年，风光电在电力消费结构中的比例不到16%，2060年，需要达到近70%左右。平均而言，未来风光电在电力消费中的比例年增长平均须达到1.5%。

事实上，当前无论分布式，还是集中式、大基地、沙戈荒等新能源项目都碰到前所未有的并网消纳及盈利难的困难，未来，新能源电站投资积极性将严重挫伤。

遗憾的是，草案中并没有规定，哪些部门、哪几级的领导团队将为国家绿色低碳转型兜底总体责任及分项责任。例如，规划不合理、投资延缓、消纳不足;年度增长缓慢，年度及阶段性目标没有完成;区域性增长及转型滞后等，哪些部门、哪几级的领导团队应该承担相应的责任?

建设统一市场体系

草案中指明，“国家推动能源领域自然垄断性业务与竞争性业务实行分开经营，依法加强对能源领域自然垄断性业务的监管和调控，支持各类主体依法按照市场规则公平参与能源领域竞争性业务”。

“能源输送管网设施运营企业应当完善公平接入和使用机制，按照国家有关规定公开能源输送管网设施接入和输送能力以及运行情况的信息，向符合条件的企业等主体公平、无歧视开放并提供能源输送服务”。

草案特别期待，通过能源法立法，建立起一个有效监管的、平等保护能源市场各类主体合法权益的能源市场体系，类似“三公”即“公开、公平、公正”的市场体系。

市场体系与市场经济中，核心问题是“三公”前提下各类市场主体的平等竞争，为此，必须在基本法案中预防任何主体利用市场支配或优势地位欺压其他主体。事实上，市场经济的数据及经验表明，任何垄断或寡头垄断都试图通过各种方式攫取利益，或称“寻租”，与其所在国家的社会制度、所有权归属、监管模式等无关。

如果国家允许垄断主体既经营垄断性(包括自然垄断性)业务，又经营有关联性的竞争性业务，只是“分开经营”而已，其结果必然是，一方面，垄断主体自然会利用市场优势发展竞争性业务(见《电力大战⑥：用户权益保护，“三公”市场之初心?》)，另一方面，市场上下游及竞争主体则不断向相关部门投诉。

为此，相关部门不得不增加人员，开展更多的检查、监管及澄清，如此，既增加了监管的权力范围及国家的行政成本，又助长了监管者与被监管者可能的合作和腐败行为，自觉不自觉地保护了垄断主体市场优势。

市场经济比较成熟的国家，相关法律一般明确垄断(包括自然垄断)主体不得经营任何有关联性的竞争性业务，在能源行业更是如此，能源基本法案都有明确规定。

另外，“国家推动建立与社会主义市场经济体制相适应，主要由能源资源状况、产品和服务成本、市场供求状况、可持续发展状况等因素决定的能源价格形成机制”。

那么，能源价格究竟由市场决定，还是由有关政府机构决定?哪些价格由市场决定，哪些由有关机构决定?有关机构决定价格的机制是否经过严格的听证?最大可能地逼近“影子价格”?价格决定的流程是否“三公”并民主?

划分权责利，主体不清难规范

草案明确，“国务院能源主管部门依照本法和其他有关法律、行政法规以及规定的职责，主管全国能源工作;国务院其他有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规，在各自职责范围内负责相关的能源工作”。

大家纠结的是，哪个或哪些机构是“国务院能源主管部门”?哪些机构是“国务院其他有关部门”?这些部门众多，权力相对独立又相互交错(具体参见《能源安全大战②：稳定能源基础，谁来兜底责任?》，未来改革方向如何?草案中能否直接明确?

国务院能源有关部门“权责”

“国务院能源主管部门”及“国务院其他有关部门”的“权责利”，特别是“权”和“责”是否应该在草案中明确?如此，权力界限清晰，责任明确到机构、甚至明确到人。否则，“权”和“责”模糊不清，并由部门自己立规，大有可能给自己权力无限扩大，而责任尽可能推卸。

事实上，“有关部门”被赋予的权力很大，但历次能源危机，例如供应短缺、价格暴涨、供暖不足、拉闸限电等，竟然没有部门，更没有人为此承担责任。权力很大及透明度不够的直接后果是，“寻租”行为花样百出、屡禁不止， “寻租”现象有增无减，越抓越多。

县级以上能源有关部门“权责”

草案中指出，“县级以上人民政府应当加强对能源工作的组织领导和统筹协调，及时研究解决能源工作中的重大问题。县级以上人民政府应当将能源工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划”。

“县级以上地方人民政府能源主管部门依照本法和其他有关法律、法规以及规定的职责，主管本行政区域能源工作;县级以上地方人民政府其他有关部门依照本法和其他有关法律、法规，在各自职责范围内负责本行政区域相关能源工作”。

“县级以上人民政府能源主管部门和其他有关部门应当按照职责分工，加强对本法和其他有关能源的法律、法规实施情况的监督检查，及时查处违法行为”。

“县级以上人民政府能源主管部门或者其他有关部门工作人员在能源监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分”。

同样，哪个或哪些机构是“县级以上人民政府能源主管部门”?哪些机构是“县级以上人民政府其他有关部门”?这些机构和部门太多太杂，草案中能否直接明确?

“县级以上人民政府主管部门”及“县级以上人民政府其他有关部门”的“权责利”，特别是“权”和“责”，是否也应该在草案中明确?权力清单能否清楚，责任能否明确到位?同样，如果由县级以上人民政府有关部门自己立规，必然给自己尽可能扩大权力，而相应责任或将推得一干二净。

市场中其他优势机构“权责”

能源行业需要建立统一市场经济体系，而市场经济的前提条件是“三公”及平等竞争。

除了各级政府能源相关部门外，能源行业还有哪些“权贵”，可以利用其市场支配或优势地位破坏“三公”或平等竞争?草案中没有涉及。

垄断(包括自然垄断)或寡头垄断主体都有市场支配或优势地位，能源基本法案必须对其 “权责利”严格限制。没有有效的切割、限制和监管，市场支配或优势地位将必然滥用，所谓“店大欺客”或“客大欺店”，古今中外皆有之。

能源行业中，处于支配或优势地位的主体，包括但不限于，输电网、配电网、电力调配、电力交易机构、油气输网、城市燃气网、LNG接受站、油气交易机构、竞争少的能源码头、占较大份额的能源运输企业(如LNG运输及石油运输等)、区域内占较大比例且所有权归属单一的能源生产商或供应商(如煤炭、发电、加油站等)。

发达市场经济的经验是，分拆并切割。也就是说，对可能形成支配或优势地位的主体，特别是对垄断或寡头垄断的主体，进行拆分和切割，只能经营单一的垄断或寡头垄断业务，不得经营任何关联的其他业务，更不允许经营相关的两个或更多的垄断或寡头垄断业务。尽管如此，还要严格监管，以防止这些主体可能利用其支配或优势地位与其上下游的合作伙伴联手，霸凌市场。

为此，电力行业输网、配网、调度、交易所，天然气行业输气网、城市管网、LNG接受站、交易所等都只能单独且单一经营，自设合规负责人，接受严格监管，且经营数据公共透明，随时接受上下游及公众质疑。

如此，市场“三公”及平等竞争才有制度保证，各级有关部门的监管成本才能低廉、高效且廉洁。

他山之基石，欧盟能源基本法

经过若干轮的讨论、修改，2009年欧盟最终形成能源市场著名的《第三组能源法案》(The Third Energy Package，下称欧盟法案)，旨在实现自由化和一体化的欧盟能源市场，即“三公”原则下的高效、竞争的能源市场。

欧盟法案主要包括五个方面的制度安排，即分拆(unbundling)、独立监管(independent regulators)、 各国能源监管合作机构(ACER)、跨境合作(cross-border cooperation)以及“三公”零售市场(open and fair retail markets)。

核心：分拆制度(unbundling)

为什么欧盟能源基本法的核心问题是分拆制度?

大家知道，能源行业垄断及寡头垄断主体众多，他们必将成为市场经济和统一市场的大忌和毒瘤，必然破坏市场的“三公”和平等竞争，这是任何国家都无法回避的。为此，欧盟法案必须切割其“手”和“脚”，防止“张牙舞爪”，限制其利用市场优势的各类关联业务。

分拆后，能源供给商、生产商、输送商、配送商、销售商的“权责利”进行了严格的界定，独立监管机构的主要职责就是确保分拆执行到位、市场“三公”、平等竞争和脆弱群体的保护等。

权力：锁进笼子(independent regulators)

27个国家组成的欧盟，虽然是一个邦联制的组织，但作为欧盟立法与执行机构的欧盟委员会(European Commission)，制定的相关法案对各国都有制约力。

欧盟委员会下设能源部，负责监督欧洲所有与能源相关的议题，制定能源安全和高效发展战略，并为成员国设定了战略目标，推进可再生能源发展，促进新技术创新应用，保障民用核能安全运行等。同时，能源部着力制定规则，以维护能源消费者的权益、保障能源市场高效运行、推动能源基础设施投资、并建立与国际能源机构合作机制。

比较争议的是，欧盟委员会对各国能源方面设定的目标具有较大挑战性，其中特别是能源效率提高和可再生能源占比，而且这些目标是强制性的。

欧盟各国都有各自的能源监管机构，大多数设有能源部。各国能源监管机构的目标比较相似，例如，保障消费者权益、能源供应安全、市场高效、可持续发展等。各国能源监管机构权责范围清晰，法无授权不可为，少有模糊可扩充权力的空间，权力被锁进制度的“笼子”。

特别说明的是，欧盟及各国监管机构与被监管主体之间严令禁止负责人“旋转门”，以避免破坏监管的公正性。

单一：监管一致(ACER)

在欧盟委员会能源部下，根据相关法案，2011年设立了能源监管合作机构(Agency for Cooperation of Energy Regulators，即 ACER)，该机构监督并确保能源批发市场REMIT的合规性和透明度。

2013年，受托制定跨欧洲能源基础设施指引，并协调促进欧洲能源市场一体化，特别是欧盟电力和天然气能源市场一体化目标。ACER制定并完善规则，监控输电网络相关合规性，并制定欧盟输电网络发展规划，以创建一个有竞争力、安全可靠、没有歧视或不平等、可持续发展的欧盟电力市场。

合作：平滑跨境(cross-border cooperation)

为协调各国能源监管机构的规则和政策，欧盟设立了一个协会组织，即欧洲能源监管机构委员会(the Council of European Energy Regulators，即CEER)。CEER是一个非盈利组织，旨在配合ACER。ACER制定、完善规则，监督能源市场的“三公”和平等竞争，而CEER主要协调各国监管机构、推动规则执行及保护能源消费者权益。

近年来，CEER开始制定三年计划，提出了数字化、脱碳和动态监管的“3D”(Digitalization，Decarbonization and Dynamic Regulation)规划，以推动欧盟能源智慧化、低碳化和监管高效化。

相邻国家之间跨境交易及其引发的能源相关安全，由相应组织根据相应的规则进行协调，电力行业甚至设立区域协调机构，并不需要各国政府或外交层面去解决，以实现欧盟各国监管规则、能力和效率的一致化。

三公：平等竞争(open and fair retail markets)

在欧盟范围内，鼓励自由竞争并允许消费者自由选择能源供应商。

欧盟法案鼓励发展跨境能源基础设施，以促进欧盟成员国之间的能源流动，减少外部供应依赖，并在能源危机时期能够维护内部团结，共渡困难。

欧盟法案引入一系列包括网络接入、关税监管、非歧视性网络运营等具体规定，设立或赋予相应的管理部门和机构权限，权力主体各司其职，确保能源市场的安全有效运行。

特别的是，欧盟法案规定透明定价，保障市场公开、竞争公平，旨在让消费者选择适合自身需求的用能方案，并确保了供应商切换的丝滑度，全方位维护增强消费者权益。

更特别的是，欧盟法案还通过一系列服务指令，从法律上保护处于弱势地位的能源消费群体的用能权益，包括按时并保证接入、账单清晰、后付费制、不得故意停电停气、投诉处理反馈等。

在与欧盟法案一致的基础上，各成员国制定各国相应的法律法规。

虽然欧盟能源基本法立法及其取得的成果为世界所公认，但近年来，欧盟能源安全饱受争议。特别是俄乌冲突，导致欧洲天然气短缺，引爆能源价格普遍暴涨，以至2022年欧盟爆发能源危机。出乎意料的是，2022-2023年能源价格危机集中的两年多时间，欧盟竟然没有出现“有序供电”，也没有“拉闸限电”等类似的断电断气事故。

另外，经过十多年来的不断完善，欧盟能源统一市场体系为各国树立了一个榜样。欧盟绿色能源的渗透率远高于其他主流国家，其中，2023年风光电渗透率超过25%，远超过中国的15.8%。

相比较，欧盟能源危机之前的2021年开始，中国能源(包括煤油气电)价格一路上扬，同时出现此起彼伏的“有序供电”，缺电与窝电同时并存，能源安全备受挑战。

另外，中国能源市场建设还处于初步阶段，“三公”及平等竞争的统一市场体系远未建成;传统能源还占绝对主力，风光电渗透率远低于欧盟，而且风光并网消纳开始碰到瓶颈，弃光弃风率近年来呈上升趋势。

为此，我们认为，欧盟能源基本法立法的成功经验值得借鉴，其教训必须避免。

能源基本法立法，不应是各主体的“最大公约数”，更不应该是“权贵主体”(即市场中处于主导、支配及优势地位的主体们)的“最大公约数”，而是应站在全体人民角度、消费者角度、弱势群体角度、以及国家利益最大化角度，保证国家能源安全，推进绿色低碳转型，建立统一市场体系，寻求全社会福利(social welfare)最大化。

对法律法规和政策制定机构及行业监管部门，草案中一言以蔽之，统称“主管部门”及“有关部门”。这些部门是否需要改革，如何改革，其“权责”如何明细化、清晰化，草案中没有明确。主导部门“权责”空间模糊，权力没有锁进制度的“笼子”，就容易被滥用。

综上，我们建议，草案应该经过更加广泛、更加开放的研讨和辩论，参考发达市场体能源基本法立法的经验和教训，继续修改并完善，不急于通过，以给能源“四个革命”留出更大的想象空间和未来。

(本文经作者授权发布，仅代表作者观点。本文得到能源行业一些专家和领导的指导和建议，作者在此表示感谢。作者来自于国合洲际能源咨询院。该机构专注于石油、天然气、煤炭、电力、可再生能源及气候变化等相关领域的深度研究、评估和咨询。)

文章作者：郭梓頔 赵荣美 王进