光伏政策解读：复合光伏项目用地政策及建设运营合规要点

依据当前政策背景与实践经验，复合光伏项目如未能严格按照项目所在地用地政策等要求开展建设和运营，则将引发光伏阵列区土地使用权被收回从而导致项目无法持续运营的风险。

本文从国家与部分地方两个层面展开，围绕草光互补、林光互补、农光互补、渔光互补等常见复合光伏项目类型，总结梳理复合型光伏项目的列阵用地政策以及建设运营要求，同时提出相关合规风控建议，供大家参考。

前言

相较于普通单一光伏项目，复合光伏项目的用地政策更为灵活，因此越来越多的项目开始采用复合的方式建设。然而，随着复合光伏项目的数量和规模的不断攀升，各类复合光伏项目用地乱象层出不穷。

例如，部分企业在开发建设复合光伏项目的过程中存在占用永久基本农田、违规改变土地用途、破坏生态环境等违法用地行为。同时，部分复合光伏项目在项目推进过程中未能对列阵用地进行有效利用，在项目投产发电后仅对土地进行形式化的农业生产，“重光轻农”“重光轻渔”和“因光废耕”等事件频发。

因此，近年来部分地区监管部门对复合光伏项目进行了重点核查，如山东省自然资源厅于2021年11月2日下发《关于对光伏项目用地进行核查的通知》，要求重点核查复合光伏项目履行项目建设方案和土地复合利用方案备案程序，以及布设在农用地上的光伏设施是否存在硬化地面、破坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等情况，并曾一度暂停对占用耕地光伏项目的备案;河北省发改委、河北省自然资源厅也于2022年5月11日联合发布《关于进一步明确存量光伏复合项目占用耕地政策的通知》，要求市县有关部门加强事中事后监管，确保项目以农为主、光伏为辅，农业与光伏产业互补共赢，严禁“只有光、没有农、未互补”;山西省自然资源厅同样于2023年7月19日要求对单纯依赖光伏发电而对农用地进行抛荒、撂荒的“农光互补”“林光互补”项目进行排查处理。

2023年3月20日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司印发了《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发〔2023〕12号，简称“12号文”)，明确复合光伏项目光伏方阵用地不得改变地表形态，并对光伏方阵用地的土地类型提出了新的要求，同时也要求复合光伏项目应按照各地结合实地确定的建设和运营标准执行。

复合光伏项目用地政策及建设运营要求

(一)国家层面

(二)地方层面

复合光伏列阵用地范围及建设运营要求

基于以上第二部分所述的规定，同时根据《草原法》《森林法》《国家林业和草原局公告2023年第10号—林草行业行政许可事项实施规范》(“第10号公告”)等相关法律法规及政策规定，笔者将常见的复合光伏项目类型，即草光互补、林光互补、农光互补、渔光互补等的光伏列阵用地范围以及项目建设和运营要求总结如下：

(一)草光互补

(二)林光互补

(三)农光互补

(四)渔光互补

复合光伏项目投资合规建议

复合光伏项目的用地政策相较于普通单一光伏项目更为灵活，但在项目建设和运营过程中也会有更多的要求和规定，笔者团队服务过多家复合光伏项目投资企业，近期出现了部分项目因运营的复合光伏项目所占农用地没有任何种植和产出，在事实上没有实现“复合”，被当地税务机关要求按照占用耕地(农用地)的一般情形进行全额征税的情况，对项目收益率产生了极大的影响。

因此，结合本文的内容，我们建议复合光伏项目投资企业在投资建设复合光伏项目时，应确保项目用地许可等合规性手续办理齐全完备，编制土地复合利用方案并按要求向相关部门进行备案，严格遵守项目所在省市复合光伏的建设和运营要求，确保维持项目用地原有农渔林草业生态水平，避免“重光轻农”“重光轻渔”等现象的发生，最大限度降低复合型光伏建设和运营过程中存在的法律风险。

原标题：上电说法 | 复合光伏项目用地政策及建设运营合规要点

文章作者：司军艳、申屠向宇