IIGFCOP28观点| 刘慧心、崔莹：对美国财政部应对气候变化举措的分析和经验借鉴

第28届联合国气候变化大会(COP28)已经进入关键的最后一周。大会中针对重点议题的气候谈判是否能够取得成功，主要国家的行动态度至关重要，特别是中、美等关键经济体。就在COP28召开前的11月15日，中美联合发布了《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》，无疑对强化两国应对气候变化行动起到了重要的促进作用。在我国大力推进“双碳”目标实现、积极开展气候投融资工作的同时，同样需要关注美方所采取的国内外气候融资策略。本文聚焦美国财政部这一美国气候融资工作的主要责任单位，通过研究分析美国财政部的气候政策，深度理解美国的气候融资战略，为优化调整我国应对气候变化策略提供经验借鉴。

美国自拜登执政以来，便提出重返全球气候治理舞台，颁发了一系列旨在加强应对气候变化的行政命令，并重视在应对气候变化工作中发挥美国财政部的作用。其中，《关于在国内外应对气候危机的行政命令》(第14008号总统行政命令，以下简称第14008号令)成为此后指导美国财政部开展一系列应对气候变化相关举措的基本文件。从2021年初至今，美国财政部已在机构改革、政策发布、资金支持等方面持续增加投入，促进提高美国应对气候变化能力、试图确立美国在全球应对气候变化领域的领导地位。

一、高级别政策指引

在拜登签署一系列应对气候变化相关总统行政命令的基础上，美国财政部制定了《2022—2026财年部门战略规划》，将应对气候挑战确立为五大财政战略目标之一，并细化为四个主要组成部分，提出了清晰明确的工作方法与预期成果。

(一) 一系列总统行政命令作为财政部气候行动的基本指引

拜登上台后迅速改变了特朗普政府的应对气候变化政策，将应对气候变化作为主要施政方针之一。2021年1月27日，拜登发布第14008号令，将气候危机置于其内政和外交的中心，旨在通过“全政府”方式推进各项气候政策的制定与落实。该文件对美国财政部将在应对气候变化议题中发挥的作用做出了明确界定，标志着美国财政部将承担起推动美国国内外气候融资相关工作的关键职责。

第14008号令要求财政部与美国国务卿、总统气候特使、美国国际开发署署长及美国联邦政府多个职能部门协同，共同对美国国内外面临的气候挑战与机遇进行汇总、分析与报告。同时，该命令明确了美国财政部的核心任务，包括制定国内外气候融资政策，管理气候相关金融风险，提高美国在全球应对气候变化事务中的参与度及增加美国对多边开发机构的影响力等。

2021年5月20日，拜登政府为应对气候相关金融风险问题进一步签署了《关于气候相关金融风险的行政命令》(第14030号总统行政命令，以下简称第14030号令)，一方面要求国家经济委员会主任和国家气候顾问，联合财政部长与管理和预算办公室主任共同编制一个“全政府”的气候相关金融风险战略，以测量、评估、降低并且披露联邦政府的规划、资产、负债的气候风险，测算美国经济在2050年实现净零排放所需的资金，同时引导社会资本和公共资金共同对相关领域提供资金支持;另一方面，要求金融监管部门开展气候相关金融风险的评估，由财政部长作为金融稳定监督委员会首席，详细、全面地评估气候相关的金融风险，包括物理和转型风险，以及它们对联邦政府的金融稳定和美国金融体系的稳定的影响。除此之外，拜登政府着重关注了终身存款和养老金、联邦贷款和承销采购、长期财政预算中的气候风险问题，并对相关领域做出了政策安排。

(二) 气候变化成为财政中长期战略规划主要目标之一

应对气候变化是美国财政部《2022—2026财年部门战略规划》确定的五大财政目标之一。将应对气候变化提升到财政中长期规划中的核心地位，也为美国财政部在中长期制定各项财政政策奠定基调，为制定年度财政预算等提供清晰目标指引。其中，气候目标由“全球气候承诺与领导”“气候激励与投资”“气候相关金融风险”“可持续财政运营”四个部分组成。

“全球承诺与领导”居四部分之首，体现美国将重塑全球气候领导力置于气候政策核心地位。一方面，美国财政部致力于增加双边对外投资中的气候资金规模，并旨在通过美国国家对外开发机构的公共资金撬动更多私营资金;另一方面，美国财政部重视提高对多边开发银行等多边机构的影响，不仅要求各多边机构制定明确的气候投融资目标并增加气候领域的投融资规模，也提出通过配备更多美国董事、代表与顾问等方式增强美国在多边机构决策中的影响力。此外，在投资过程中美国财政部注重收集各方数据，作为国内、国际气候投融资风险的分析基础。

“气候激励与投资”部分中，美国财政部提出将通过财政收入与支出工具的改革与创新，推动实现美国国内的低碳转型，主要包括三条措施：第一，改革税收制度，减少化石燃料补贴与税收优惠，增加对可再生能源等气候友好型产品生产的激励措施;第二，提高对可再生能源等气候领域科技创新的支持力度，激励科技创新、商业化与规模化;第三，与国内外投资者分享更多气候相关数据与数据分析工具，不断提高数据质量，推动金融市场的能力建设，并提高对国际投资者的影响力。

“气候相关金融风险”是美国财政部关注的气候领域重点挑战之一。气候变化带来的极端气候事件增加等气候异常导致企业、基础设施、居民等面临各类风险，从而由经济活动传导至金融系统，导致金融系统面临冲击，形成金融风险。美国财政部注重对此进行量化、预防，不仅评估财政部自身计划和活动中与气候有关的风险，也与其他机构合作，将与气候有关的风险纳入近期和长期预算编制中。美国财政部提出将通过落实金融机构气候风险报告、开发数据库与分析工具、推动国际研究讨论等措施提高美国对气候相关金融风险的应对能力。

“可持续财政运营”主要针对美国财政部自身的减碳行为，包括通过改革政府采购方式增加财政部所属设施中可再生能源、电动汽车的使用，并通过财政部内部的能力建设提高财政部所有职工对应对气候变化各项知识的掌握程度，从而实现美国财政部自身运营的可持续。

二、机构与组织建设

美国政府在国家层面推动应对气候变化的机构与组织建设已有较长历史，如2009年奥巴马政府建立的“机构间气候适应工作组”，但财政部大多不居于主导地位，而主要辅助能源、交通、农业、环保等职能部门，或负责规划与执行2009年哥本哈根气候大会确定的“1000亿美元”气候融资目标 ，且有关工作在特朗普政府任期内近乎停滞。

拜登政府上台后提出以“全政府”方式应对气候变化的总体思路，并提高对发挥财政部作用的重视程度，财政部在多项机构与组织建设活动中居于主导地位。同时，以第14008号令、第14030号令、《2022—2026财年部门战略规划》等高级别政策作为指引，美国也开始推动财政部内部的机构建设与改革。

(一) 美国国家层面推动机构合作，重视财政部的作用

在第14030号令中，拜登召集联邦政府各部门的负责人组建“国家气候工作组”，以落实其“全政府”应对气候变化工作方式，旨在从联邦的最高级别推动组织部署整个政府应对气候危机的方法，并确定各部门的职责和各项行动的优先次序。“国家气候工作组”由美国国家气候顾问担任主席，包括来自超过25个联邦机构的内阁级领导人，美国财政部长在全部工作组成员中居首，其余成员包括国家安全、交通、农业、能源、经济、贸易、劳动、健康、环境等各相关部门的最高级别官员。

此外，拜登围绕“国家气候工作组”设立了美国白宫气候政策办公室及众多委员会与小组，加速在国内外减缓与适应气候变化方面的部署，如重组了此前特朗普政府解散的“温室气体社会成本机构间工作组”(IWG)，其成员包括美国财政部长、内政部长、农业部长、商务部长等十余个部门官员，从测算二氧化碳与甲烷等主要温室气体的社会成本着手，不仅测算美国国内的温室气体社会成本，也测算全球的社会成本，通过测算出的“碳价格”为社会整体成本效益分析提供参考，并为制定各项政策提供依据。

(二) 财政部出台《气候行动计划》统领气候相关各项工作

2021年7月，美国财政部在《2022—2026财年部门战略规划》的基础上提出了部门级别的“气候行动计划”(Climate Action Plan, CAP)，并系统性地规划了财政部各下属部门的工作内容，成为财政部管理自身各项事务中的气候议题的框架与指导原则，并为财政部下属部门分别制定“司局级气候行动计划”(Bureau Climate Action Plans, B-CAP)提供指引。

CAP初步明确了美国财政部应对气候变化的机构、组织与人事安排，以落实各项责任并更好执行各项规划，美国财政部设立了一系列机构与组织，包括在财政部成立气候中心以整体推动气候有关工作安排;在财政部金融研究办公室成立气候数据和分析中心以夯实数据基础;成立能力建设小组以促进提高全财政部的应对气候变化等。

“气候中心”(Climate Hub)是美国财政部为应对气候变化成立的专门机构，具有开创意义，旨在整合财政部国内金融、经济政策、国际事务、税收管理等各部门的政策工具、专业知识和能力，用于协调和加强现有气候相关政策计划，推动应对气候变化的行动更加灵活高效。美国财政部在CAP中明确设立“财政部长气候顾问”一职，负责领导气候中心，直接向财政部长报告各项气候事务并提供建议。

美国财政部明确了一系列气候相关负责人的职位与职务，如首席可持续发展官(CSO)负责CAP与B-CAP的跟踪、监督和实施，与财政部长气候顾问、白宫环境质量委员会(CEQ)、联邦CSO以及其他机构与非政府组织等进行协调，将气候工作纳入财政部各项活动，完善战略规划和季度问责制度等;管理事务助理秘书(ASM)，负责气候相关内部管理和预算问题，以及协调财政部对联邦政府气候优先事项的投入。

财政部运营执行委员会(TOEC)是整个财政部的监督机构，由各局的高级官员和负责财政业务的副助理秘书长组成，通过战略管理、政策审查、目标设定和监督等方式负责CAP和B-CAP的制定、实施和监督;各局局长负责确保实施、完成和持续改进各自的B-CAP，并针对B-CAP指定负责人，通过将气候因素融入该局所有业务，确保该局与CAP要求保持一致。各局的B-CAP负责人将确保充分考量该局的财务、采购、战略规划等主要事项，准确和及时地报告气候行动的最新进展，并参加TOEC有关气候变化的会议。

针对编制B-CAP的具体要求，CAP进一步明确各部门应在财政部向白宫提交CAP后90天内向TOEC提交其B-CAP，同时满足以下要求：

2021年内完成初步气候变化脆弱性和风险评估，此后每年更新一次，以厘清财政部在职能、关键基础设施和人员等各方面面临的威胁;

重点关注气候减缓与适应领域最紧迫的风险，尽可能利用与其他司局、其他机构和外部专家的伙伴关系，形成创新的、具有成本效益的解决方案;

关注部门内可帮助减少未来气候变化对脆弱社区的影响的工作、活动和规划;

每季度跟踪并报告绩效指标及其实现情况，并根据进展和风险评估结果每年更新计划，必要时与TOEC合作，提高财政投资透明度。

除财政部气候中心外，美国财政部也推动各司局设立自身更有针对性的专项应对气候变化机构、组织，并开展相关活动，如美国财政部金融研究办公室宣布推出气候数据和分析中心(Climate Data and Analytics Hub)试点项目，负责与美国财政部、美联储、商品期货交易委员会等多个监管部门共同组建的金融稳定监督委员会(FSOC)协调，推动整合、分析来自整个联邦政府的气候相关自然数据，如野火、农作物、降水等，及相关的经济与政策信息，从而将评估气候变化风险纳入其日常工作，夯实数据基础，帮助金融监管机构评估气候对金融系统带来的风险。

目前，该中心已取得一定成果，如2023年6月美国财政部与金融稳定监管委员会共同发布《气候相关风险的保险监管》，对气候变化引起的实体风险、转型风险和诉讼风险等对保险业的影响进行了全面介绍、分析与评估，并就加强气候相关风险监管提出多条政策建议。

此外，美国财政部组建了一个气候知识工作小组(CLWG)，以强化全财政部的气候相关能力建设。小组成员来自各司局和各部门办公室，负责财政部内部的信息交流，同时也将借助财政部与其他联邦政府部门、机构的各项气候相关工作推动外部联络，助力美国财政部全面提升应对气候变化的知识储备与工作能力。

三、主要特点总结

第一，拜登政府采取“全政府”方式应对气候变化，并注重在此过程中发挥财政部的作用。拜登政府在联邦层面成立了多个侧重不同的政府部门间应对气候变化工作组，并纳入财政部以发挥其影响。2022年8月拜登签署的《通胀削减法案》中超过4300亿美元的财政资金支出构成中有约85%旨在提高减缓与适应气候变化能力并保障能源安全，将应对气候变化作为美国推动解决通胀、经济衰退等问题的手段，同时由财政部持续完善各类补贴补偿标准，体现财政部在拜登政府推动应对气候变化工作中发挥重要作用。

第二，在高级别政策指引下，设立专项应对气候变化机构与组织。美国财政部根据第14008号令、第14030号令、《2022—2026财年部门战略规划》等高级别政策规划了自身的部级与司局级行动方案，明确了各项气候相关工作计划，并设立了多个专项应对气候变化机构及工作组，明确相关负责人与部门责任，推动财政部提高落实行政命令与财政战略规划的能力，强化制度保障。

第三，重视气候风险数据收集、分析等工作。美国财政部在各项政策中都将气候风险有关数据的搜集、整合、分析作为气候相关工作的重点，旨在推动部门协调、消除数据壁垒。由美国财政部主导整合美国政府各部门的数据，可充分评估气候风险的金融和经济影响，为制定、修改与完善各类气候政策打好数据基础。