光伏用地被动“违规”成最大风险，行政赔偿落地艰难

自“十三五”我国光伏应用市场进入高速发展期以来，用地问题一直是行业公认的“三座大山”之一。时至今日，随着我国光伏电站装机进入大规模增长的新阶段，用地风险、租金成本、土地税费依然是电站投资的最大风险之一。

事实上，由于光伏用地涉能源、国土等多部门管理，多年来用地风险始终居高不下。随着行业用地需求的增加，以及国家对于土地红线的收紧，这一矛盾在近两年愈发凸显。

近日，江苏泗洪领跑者光伏基地被拆除再度引发了行业乃至社会的强烈关注，尽管在去年泗洪领跑者项目已经有部分拆除，但从第三方招标网站获悉，央企近日针对泗洪光伏项目拆除再次发起招标，光伏违规用地再被推到了风口浪尖。

光伏用地的被动“违规”

2015年的国土5号文以及2017年的国土8号文打开了光伏用地的新空间，从未利用地到农用地、林地，进而催生了农光互补、林光互补、渔光互补等各类光伏+项目，促进了我国光伏应用形式的多样化以及电站下游市场的快速增长。

但事实上，在近十年的发展过程中，光伏用地的土地类型、标准以及项目相关手续的办理都在不断变化中，这导致了此前部分合法合规的项目被动成为“违规”项目，进而不得不拆除。对于存量电站而言，用新规来判定既有项目已经成为当前光伏用地面临的最大风险之一，而这些主打跨界融合发展的光伏+项目则成为用地风险高发领域。

以泗洪领跑者项目为例，2017年泗洪领跑者获批开建，2018年项目陆续并网。2022年，该项目部分光伏方阵由于占用行洪通道以及未依法依规办理水行政许可手续受到生态环境保护督察组与淮河水利委员会的核查，要求按《天岗湖湖泊保护规划》和淮河水利委员会印发的审查意见，将要求不符的光伏等设施因地制宜、有计划地调整退出，做到应清尽清、能清速清。

根据中央生态环境保护督察组公示的信息显示，项目违规的追溯政策之一系2021年《水利部关于印发河湖管理范围内建设项目各流域管理机构审查权限的通知》，这一文件明确由于天岗湖属于安徽与江苏的省界湖泊，部分河段需淮河水利委员会审查。2020年泗洪县《天岗湖保护规划》完成编制，而此时距离项目建成并网近2年时间。

往前追溯，泗洪在申报光伏领跑者项目时，按照国家能源局要求完整提交了相关报告。申报资料显示，泗洪县水利局批复意见为《江苏省泗洪县西南岗光伏发电应用领跑基地规划报告》不影响我县河道、湖泊的行洪和蓄洪功能，我局同意该规划报告及实施方案。有参与企业也表示，泗洪项目前期阶段，各企业都办理了相关手续，但政府部门的手续一时一变，“在当时能办理、能确认的手续都是完整的。企业在前期开发手续方面还是非常谨慎的，一些手续不完整的项目，宁愿拖一下也不会冒险去开工”。

从地方政府主导的盘活存量土地的明星项目，到自然资源部正面全国通报表扬的典型项目案例，再到代表性的“违规”项目，这样被动违规的光伏项目其实并非个例。

明确赔偿，但执行困难

2017年，中央第三环境保护督察组对山东省开展了为期一个月的环境保护督察，微山县南四湖部分光伏项目建设在环境保护区内，被要求勒令拆除，仅月余时间，298MW光伏电站便全部拆除。面对数亿元的损失，数家投资企业将地方政府与管理机构起诉至法院，要求赔偿合理损失。

以微山汇能提供的证据为例来看，其所属项目在推进过程中分别取得了《微山县人民政府关于调整南四湖省级自然保护区规划的请示》、《微山县人民政府关于调整南四湖省级自然保护区规划面积的请示》文件，证明其项目所在地均拟调出自然保护区。此外，还分别取得微山县发展和改革局、环境保护局、水利局、规划局、林业局、国土资源局等部门的审批意见。

最终，该项目仍被认定违规。山东省高级人民法院判决认为，汇能公司提交的相关请示不能证明项目所在地调出了自然保护区，各项证据无法推翻违规事实。但是，该项目违规并非仅因汇能公司自身原因造成，相关手续有理由使汇能公司相信县政府已经允诺其在约定地点建设光伏，基于信赖利益产生的损失以及强拆过程中造成的扩大损失，县政府应该承担赔偿责任，因此最终判决地方政府应对汇能公司依法予以赔偿。

另外几家投资企业同样取得了相似的判决结果，但实际赔偿的执行并未能顺利进行。2020年，部分企业向最高法提出再审申请，要求明确行政赔偿的实体处理。但最高法表示，二审判决以履行判决替代给付判决，依然是对其行政赔偿诉讼请求作出了处理，且地方政府正在按照本案生效行政赔偿判决对投资企业的行政赔偿请求进行处理，已无再审意义，故驳回再审申请。

这里需要强调的是，在微山项目的诉讼期间，山东省于2019年下发了《关于调整山东南四湖省级自然保护区范围和功能区的批复》，调整前保护区总面积127439.75公顷，调整后111651.07公顷，减少15788.68公顷，部分光伏项目所在区域调整了出自然保护区的实验区。

项目业主再次向最高法提起诉讼，要求撤销光伏项目的违规认定，但最高法认为，新证据之前涉案光伏项目设施已经被全部强制拆除，事后的规划调整并不能影响项目违规认定的合法性，以此为由申请再审的理由不能成立，故驳回请求，具体赔偿请求则另案解决。

尽管“违规”的光伏项目最终获得了行政赔偿判决，但有专业人士表示，既然法院已经认定该项目属于违建，那么按照投资企业要求兑现赔偿的可能性便微乎其微，最后结果如何还要看谈判，而投资企业在该项目中的亏损已经注定。

事实上，投资企业对光伏用地禁区几乎是避之不及，但政策变更则是难以预料的风险，尤其是随着新版光伏用地管理政策的出台，各省市再度发起了对复合光伏项目用地合规性的核查。因此，建议投资商在立项前期一定要做好项目所在地的背调工作，从土地属性、地方管理政策以及前期手续等方面做好万全应对，以避免后续损失。

文章作者：孙琦懿