三部门新规——光伏发电项目最新用地政策评析

栏目主持人桂少华按：

2017年9月25日，原国土资源部、原国务院扶贫办和国家能源局联合发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文”)，首次明确光伏复合项目“利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质”。8号文的出台扭转了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文”)对于光伏方阵使用农用地均应按建设用地管理这种“一刀切”的用地管理政策，拓宽了光伏发电项目可使用土地地类(如耕地、园地、坑塘水面及设施农用地等)的范围，使“农光”“渔光”“牧光”等光伏复合项目成为可能，为我国光伏行业发展注入新的活力。

随着第三次全国国土调查数据的启用，以及各地开始陆续出台更严格的光伏用地标准，在8号文中设置的五年有效期已于2022年9月届满后，光伏发电用地政策又走到了“十字路口”，是回到5号文实际上只能使用未利用地的境地，还是继续保障光伏发电项目合理用地需求，行业内都在翘首等待有关主管部门给出最终答案。在政策空档半年多后，2023年3月28日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室与国家能源局综合司联合发布了《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发〔2023〕12号，以下简称“12号文”或“新规”)。

一、农用地

(一)耕地禁止占用

按照12号文规定，“光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响”。虽然去年河北、河南及山东等多地已开始禁止占用耕地建设光伏复合项目，但在国家层面统一规定光伏方阵不得占用耕地尚属首次。相比于8号文，12号文中光伏方阵用地可使用的农用地地类少了耕地一项。

(二)其他农用地范围

对于除耕地之外的其他农用地，12号文沿用了8号文所确立的规则，其仍然可以作为光伏方阵用地，而且新规还删除了征求意见稿中“使用农用地不超过项目总用地面积的50%”的用地面积限制。

根据《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)标准，除耕地、林地和草地之外，其他农用地还包括园地、水库水面、坑塘水面、设施农用地、农村道路、沟渠和田坎。提请注意，在水库库汊中建设光伏发电项目需满足《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》(水河湖〔2022〕216号)中的相关要求。

(三)农光互补尚待观察

值得注意的是，不论是在8号文还是征求意见稿中，光伏方阵占用农用地可视为不改变土地用途仅针对光伏复合(农光互补)项目而言，但12号文中没有再出现“农光互补”的表述。能否理解为12号文不再区分普通光伏项目与农光互补项目的用地要求，普通光伏项目光伏方阵使用其他农用地(林地、草地除外)也可视为不改变土地用途，不需按非农建设用地审批?

根据8号文规定，“对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门……研究提出本地区光伏复合项目建设要求(含光伏方阵架设高度)、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。”12号文虽然没有直接使用“光伏复合(农光互补)项目”的概念，但是仍然强调占用其他农用地的应“集约用地”，并“尽量避免对生态和农业生产造成影响”。以12号文中没有再出现“农光互补”的表述，直接认定国家对其他农用地(林地、草地除外)的用地要求已放宽至与未利用地无异，不再需要进行土地综合利用，笔者认为可能为时过早，尚待政策下一步细化或实操层面的进一步观察。

二、林地

(一)林光互补继续保留

按照12号文规定，“光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地”。新规完全推翻了征求意见稿中“利用农用地复合建设的光伏发电项目(以下简称光伏复合项目)不得占用林地”的规定，使得林光互补模式得以保留下来。

153号文仅规定“对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地”应当采用林光互补模式，而12号文直接规定光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式。在光伏方阵用地大部分为未利用地，仅少部分涉及林地(拟办理永久使用林地手续)的情形下，若建设普通光伏项目是否存在违反12号文规定的风险值得探讨。

(二)林光互补可用灌木林

由于现在林地分类中已无宜林地的类别，若继续适用原国家林业局于2015年11月27日发布的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号，以下简称“153号文”)，林光互补模式可能面临无地可用的窘境(具体可参考笔者的另一篇文章《“三调”后再无宜林地，“林光互补”需注意用地合法性》)。

为此，新规首次正面明确林光互补模式可以使用灌木林地，而且可使用的灌木林地范围比153号文未禁止使用的“年降雨量400毫米以下区域覆盖度低于30%”和“年降雨量400毫米以上区域覆盖度低于50%”的灌木林地范围更广一些，即“年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%”的灌木林地也可作为光伏方阵用地;同时，12号文原则性规定了使用灌木林地建设林光互补项目的建设标准，例如“光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上”以及“灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平”等。

(三)其他可用林地范围

根据《第三次全国国土调查工作分类》标准，林地分为乔木林地、竹林地、灌木林地以及其他林地共4个二级地类，其中其他林地具体包括疏林地、未成林地、迹地、苗圃等林地。再结合153号文禁止光伏方阵使用“有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地”的规定，除12号文直接规定的符合要求的灌木林地之外，理论上还有苗圃地和其他迹地可以采用林光互补模式。

三、草地

(一)草光互补首次确立

根据《中华人民共和国草原法》和《草原征占用审核审批管理规范》(林草规〔2020〕2号)的相关规定，进行矿藏开采和工程建设，确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意。在12号文出台之前，占用草原建设光伏复合项目是否可以类比“林光互补”用地模式仍具有不确定性，在没有地方政策明确支持下可能面临一定的违法用地风险。

按照12号文规定，“光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用‘草光互补’模式。”新规首次在国家层面提出“草光互补”的概念，并明确光伏方阵用地可以占用基本草原之外的草原，正式确立了一种新的用地模式。

(二)建设标准尚待明确

虽然新规仅点出“草光互补”的概念，并未如林光互补模式一样再进一步明确建设标准以及最为关键的用地要求，而是交由地方林草主管部门根据各自实际情况合理确定，笔者认为，各地对于“草光互补”模式的用地要求基本上将会与林光互补模式保持一致，即光伏方阵在施工期按临时占用草原办理使用草原手续，运营期间相关方签订协议，通过租赁等方式使用草原，至于建设标准各地可能会存在一些差异。

(三)其他草地不属于草原

根据《中华人民共和国草原法》规定，草原是指天然草原和人工草地;天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。同时，依照《第三次全国国土调查工作分类》标准，草地包括天然牧草地、人工牧草地和其他草地。一般而言，其他草地并不属于草原法所规范下的草地。需要注意的是，虽然按照《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)标准，其他草地被归入未利用地，但笔者也注意到，有些地方对其他草地是按照农用地进行管理。因此，在项目涉及使用其他草地的，稳妥起见，笔者建议用地单位向当地草原主管部门再进一步了解其实际管理政策。

四、其他

(一)未利用地

新规“鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地”。国家对于利用未利用地建设光伏发电项目仍持鼓励态度。在5号文于2023年9月17日到期后，12号文将替代其成为光伏发电项目可使用未利用地的政策依据。

(二)用地备案

按照12号文规定，“光伏方阵用地允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。”5号文仅规定普通光伏项目以租赁等方式使用未利用地的，用地报当地县级国土资源部门备案，而8号文对于农光互补项目以及153号文对于林光互补项目均无此要求。

现在新规不区分普通光伏项目和光伏复合项目，只要光伏方阵用地是以租赁等方式取得，用地单位在与相关方签订协议后，都应报当地县级自然资源和林草主管部门备案。同时，自然资源和林草主管部门在开展年度国土变更调查时，将光伏方阵的占地范围作为单独图层作出标注，作为用地监管的基本依据。

(三)新旧衔接

按照12号文规定，“本通知自发布之日起施行。施行之前已按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号)规定批准立项的光伏发电项目(包括动工和未动工建设)，可按批准立项时用地预审和用地有关意见执行，不得扩大项目用地面积和占用耕地林地草地面积;已经通过用地预审或地方明确用地意见、但项目未立项的，按本《通知》规定要求执行。”新规对于处置历史遗留问题秉持着“法不溯及既往”的原则，值得肯定和称赞。

上述“批准立项”的时点如何确定非常关键，直接决定光伏发电项目是沿用“旧法”规定，还是适用“新法”。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》以及《政府核准的投资项目目录》(2016年本)的相关规定，风电场项目实行核准制，而光伏发电项目实行的是备案制;对于须经核准的项目，申请人在申请核准时需提供用地预审意见，而针对备案制项目并未设定该前置审批条件。结合光伏发电项目的开发、建设实践，笔者认为“批准立项”的时点以项目备案证或备案证明上所载明的备案时间为准，更符合新规本意。

在去年各地陆续禁止光伏复合项目使用耕地的过程中，笔者注意到，地方政府存在以光伏方阵用地备案时间或光伏组件实际铺设完成时间作为“新旧划断”时点的不合理做法，对于光伏组件已经铺设完成仅未办理用地备案的部分，有的地方政府认定为非法占用耕地;对于项目已经动工但有部分光伏组件还未铺设完毕的部分，有的地方政府要求适用“新法”规定不得再继续占用耕地铺设。去年出现的这些情况，应该也是国家此次在12号文中着重强调“法不溯及既往”原则的原因之一。

总体而言，此次正式出台的12号文相比去年6月公布的征求意见稿变化很大，一方面积极回应了光伏行业对于光伏方阵用地的切实需求，但另一方面也留下一些还需进一步明确和细化之处。在8号文已经失效、5号文即将失效而153号文已不能适应新形势的情况下，自然资源部、国家林业和草原局与国家能源局联合发布的12号文对于光伏发电产业意义重大，并将在未来很长一段时间内成为指导光伏发电项目合法合规用地的重要政策文件。

文章作者：桂少华