议事新能源局：权利、权责、电改

有人这样形容两会：“两会是中国的BUG修复器。”

BUG是一个程序设计中的术语，指的是电脑程序因设计漏洞而出现故障与缺陷。

国家一词过于宏观，不妨将它比作一个电脑游戏。政府官员是程序设计员，社会制度是程序语言，而公民则是玩家。玩家在玩游戏的过程中发现了很多程序设计员未曾料想到的细节与漏洞，这些漏洞有些只是影响游戏美观或拖卡游戏速度，但有些漏洞严重得足以导致游戏闪退或者崩溃。于是，程序员邀请一些具有代表性的玩家把他们发现的BUG提出来，并加以解决，这就是两会。中国社会的漏洞还有很多，以至于我们不得不承认，我们离社会主义先祖们所设想的乌托邦的确很远。

但庆幸的是，助力中国发展的红利依旧源源不断地涌现。在改革开放初期，人口是中国最大的红利。我们用广袤的土地和辛勤的劳动人民填饱了现代化工业生产力的贪婪胃口。现在，面对日益衰减的人口红利，改革红利又马不停蹄地跟上了。

李克强所说“改革就是中国最大的红利”是中国新一届政府班子执政的基准线。两会闭幕，神圣的权力完成交替。未来，焦灼迫切的能源难题，正等着改革后的能源权力体系逐一解决。

“新”能源局

即将被撤的铁道部门口人头攒动，但将要被并入能源局的电监会大门外却平静如常。与生于1949年，卒于2013年，享年64岁的铁道部门口悲伤的气氛不同，这家坐了整整十年冷板凳的国务院直属正部级单位终于迎来了与能源局的结合。大家看到更多的是合并带来的希望与红利。

在刚刚结束的两会上，《国务院机构改革和职能转变方案》一文决定了各个部委去留的命运，其中电监会将与国家能源局进行整合，重新组建国家能源局。而仅在半年之前，李克强对一份呼吁启动第二轮电力改革以解决当前能源领域突出矛盾的报告做出批示，明确提出重启电改，报告转至相关部门。这些无疑是一声嘹亮高亢的市场信号。

电监会蹉跎十年，在合并之前地位相当尴尬。它长期被大型电力企业架空权力，处于“无市可监”的状态，尤其是其执掌的电力体制改革也因此一直悬置不前。电监会与能源局合并之后，背靠有实权的发改委，重组的能源局对电力市场的监管可能更加有力。

而合并之前的能源局所面临的尴尬并不比电监会少。已卸任的能源局局长张国宝在面对社会、媒体指责其纵容电网加强垄断时，向媒体坦言那些关于电网的扩张的文件，他从未签过字。其中无奈是电力体制改革由电监会、国家发改委体改司、国资委等多部门负责，改革办公室放在了电监会，国家能源局只是其中的一个签署意见的单位。

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错综复杂的电改权力网中，一个无市可监的电监会，一个没有决策权的能源局都倒在了体制约束的脚下。对中国来说，继续推进和深化垄断行业以及国企改革，是有效释放“改革红利”的突破口。十年前厂网实现分离，发电环节也引入了竞争，发电设备和装机的造价曾大幅度降低，但随后电改停滞，中国电力市场迟迟未能形成，政府不得不继续对上网电价和终端销售电价实行行政管制，企业失去了继续提升盈利水平和投资效率的动力。而电网在买电和售电环节的垄断进一步扭曲了电价体系，导致中国工商业企业实际电价远高于名义电价。

在政府不断推进改革的背景下，能源局的重组或许不仅能为新一轮电力体制改革带来积极变数，未来中国的能源市场环境也将或有大的改变。

引用《国务院机构改革和职能转变方案》关于能源局重组的原文

“拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。”

机构改革和职能转交方案中明确了未来国家能源局的职责范围。这个新界定，基本上涵盖了能源政策规划、行业改革、市场监管三大方面，相当于把现在能源局和电监会的权力整合在一起。方案中明文规定：“改革后，国家能源局继续由发展改革委管理。发展改革委主要是做好国民经济和社会发展规划与能源规划的协调衔接。”未来发改委和能源局的关系也更加明晰。事实上，改革的主导权、政策权力、市场权力都更加集中在了未来的能源局手中。

至于未来新国家能源局的具体安排，张高丽、吴新雄等人已直接介入重组工作。现在的机构改革方案只是确定了方向，等待方案经过全国人大批准之后，会进一步细化，确定细化的主要职责、内设机构和人员编制，也就是俗称的“三定”。未来新国家能源局的内设机构、人员编制和领导职数，都要等到“三定”方案出炉才能最后明确。“三定”方案最快或在2013年6月底公布。

电改如何重启

重组后的能源局离“大能源部”的构想越来越近，但有三个问题是重组后的能源局必须面对的。

第一，能源局内部权力制衡。此次能源局重组选择的走的“政监管合一”路线，这或许是综合电监会与能源局有名无实的前车之鉴做出的决定。的确，重组后的能源局集法规、监管、行政三大权力为一体，但权力集中的阴暗面是权力因不受约束而自我膨胀。自己管自己等同于自律。自律要想真正实现权力在阳光下运行，就必须走分立制衡的老办法。在新能源局的部门设计中，至少要有一道门将能源法规的制定权、能源市场的监管权与能源行业的管理权隔开。这道门可以是道玻璃门，看得见摸不着；也可以是道旋转门，欲进还出；但绝不能是道封死的实木门，权力部门之间信息互通的渠道如果被封死，那新的能源局将会沦为又

第二，与其他部门权责分工。毋庸讳言，两会前的能源管理结构确有诸多不合理之处。譬如，资源管理归国土部，市场和流通归商务部，投资与价格归国家发展改革委，下游的炼油归工信部，而炼油厂的规划却又归国家发改委，电监会与能源局在其中地位尴尬。职能分散、交叉及权责脱节给争权诿责等现象埋下了隐患，舆论寄望能借改革理顺权责分工。

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第三，电改如何重启。电改十年虽取得过可喜成绩，但在一些核心命题上的认知上仍是步履维艰，电价则是电力体制诸多问题的外化表现形式。电到底是不是产品？！这个问题决定着电价应该走市场化路线还是计划路线，但这个问题在改革开放的三十年里都未曾得到根本性解决。一方面，电力改革推动电力市场往市场化发展，但另一方面，非市场定价的电价却根本无法反应真实的供需关系。价格扭曲和寻租等一系列问题接踵而至。尤其是煤电联动之后，两个无法真实反应市场成本的价格相互联动，其结果无疑是煤电都深陷轮番涨价的恶性循环。电价的定价机制必须在市场化与中国特色经济体制之间找到平衡，这将是新能源局面临的严峻考题。

参照国际经验，深化中国电力体制改革还需要重新界定各生产环节的市场属性，并根据其特点对其业务组织模式进行重构。国务院于2002年出台的《电力体制改革方案》（下简称“5号文件”）在很长一段时间内都主导了电改的基本方向。但是历经十年时间，“5号文件”的框架遭到了一些质疑。自然垄断的特征是它以成本最低化成为市场的自然选择。应对自然垄断，我们不能像美国解散标准石油一样解散国网。对于近日媒体所传“国网一拆为五”的消息，国网、发改委多方都已否认。自然垄断的国网在分拆成5份之后，市场对于电网的自然选择也依旧是垄断，只是垄断由大垄断变成了小垄断。据知情人士透露，在改革电网的思路上出现了一些的新的设想——分离电网的运输权与交易权。长久以来，上游发电企业与下游用电单位没有直接交易的权力，电网作为中游输电环节却控制整个市场的交易权。5家发电企业在上游形成竞争，电网选择电价最低者收购；下游用电单位形成竞争，电网选择出价最高者出售。有数据表明，下游用电单位的电价比发改委设定的电价平均高出20%0~30%。分离电网的交易权或许能为电改带来新的突破点，但触动权力比触动灵魂还难，这根难啃的骨头新能源局无从逃避。

改革并不是一蹴而就的过程，改革的红利也需要时间逐步释放。中央机构编制委员会办公室副主任王峰此次两会的记者会上提到：“在上一轮改革过程当中，就有同志主张成立国家能源部。但实践是检验真理的标准，所以我们采取先合并电监会与能源局，保留能源局副部级级别并由发改委管理的方案，以此为尝试逐步实现对能源机构的彻底改革。”

判断能源管理机构改革成功与否，最核心还是看两个因素：一是看职能有没有理顺，二看能不能推动能源领域的改革。重组后的能源是否能达到改革预期，为中国的能源市场环境带来市场化的曙光，本网会继续对此进行深度跟踪。