渔光互补项目用地需关注的几个特殊法律问题

随着“碳达峰、碳中和”目标的确定，光伏项目投资再次成为资本市场的香饽饽。复合型光伏项目把光伏和农林牧渔业相结合，在高效利用空间的同时，输出了绿色能源，因此我国针对复合型光伏项目用地，在现有土地管理法规体系下，作出了特殊政策安排。渔光互补作为复合型光伏项目中的一种重要形式，其用地问题较一般光伏项目更为复杂，本文将主要结合我们在广东省的项目实务经验，分析渔光互补项目需关注的一些特殊法律问题，以供各位读者参考。

一 、渔光互补项目用地的基本要求

渔光互补项目属于复合型光伏项目的一种形式，一般是指渔业养殖与光伏发电相结合，在鱼塘水面上方架设光伏板阵列，光伏板下方水域可以继续进行鱼虾养殖，继续保持原有土地用途，光伏阵列还可以为养鱼提供良好的遮挡作用，形成“上可发电、下可养鱼”的发电模式。与一般光伏项目一样，渔光互补项目的用地可以分为四类区域，即光伏方阵用地、变电站和运行管理中心用地、集电线路用地和场内道路用地。

根据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业、万众创新用地的意见》(以下简称5号文)、《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(以下简称8号文)和《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》(以下简称31号文)的规定，复合型光伏项目的用地政策呈现出逐步明朗的趋势。5号文规定，“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得”;而8号文规定，光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质;31号文规定，对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。

根据上述规定，对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，其光伏方阵在占用除永久基本农田以外的农用地时无须办理建设用地手续。但值得注意的是，从2020年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》后，部分地区已经对复合型光伏项目可使用的农用地范围进行了限制，例如，在山东、广东等地区已不得使用耕地开展复合型光伏项目。

二、鱼塘承包经营期限是否可以自动续期问题

根据前述规定，在采用渔光互补的模式下，光伏方阵用地一般通过租赁方式取得。项目所涉的鱼塘一般租赁的模式有三种，一是鱼塘还未发包，直接由村委或村集体经济组织直接发包给项目公司;二是鱼塘已经由集体内部成员家庭承包，项目公司与该承包户、村委签署补偿协议及转租协议;三是鱼塘已经由集体外其他第三方承包，项目公司与第三方、村委签署土地流转合同。

若采用第一种模式，直接通过村委发包，并经过法定的民主表决程序，各方的权利边界都较为清晰。但是，若采用第二、三种模式，光伏组件区所涉鱼塘已经发包，涉及鱼塘的二次流转，根据《农村土地承包法》的规定，项目公司需确保本集体组织其他成员放弃优先权。此外，若鱼塘的剩余承包期限无法覆盖光伏项目的生命周期，在鱼塘剩余承包期限届满后，承包户的承包合同能否自动续期，存在不少的争议。

第二轮土地承包即将到期，《民法典》《土地管理法》和《农村土地承包法》均对土地承包续期问题作出了规定，具体情况如下表：

根据上述法律规定，耕地、林地还有草地都可以延长，但法律并没有规定鱼塘是否可以自动延长。此外，前述法律规定的自动续期，均只限于家庭承包的方式。从广东地区司法实践的角度，也是不支持鱼塘承包合同可以自动续期的。

鉴于鱼塘较其他一般农用地的经济效益更高，其土地承包及租赁较为活跃，项目投资主体在开发渔光互补项目时，应特别留意鱼塘的流转手续及流转期限。

三、涉水审批需要特别关注的问题

在复合型光伏项目中，不少项目投资主体都会在当地县级自然资源部门、林业部门对项目占用基本农田、生态红线、林地等情况进行套图核查。但是，渔光互补项目存在涉水的特殊性，其涉水用地合规需重点关注。防洪评审意见、水土保持批复等水务部门的常规审批文件，项目投资主体一般都会予以落实，但仍有以下几个问题容易被忽略。

水利工程管理和保护范围内新建、扩建、改建的工程建设项目方案审批

笔者曾办理多个能源项目涉及水利工程管理和保护范围内但未进行建设方案审批的案件，这些项目在后续运营过程中，由于没有取得涉水建设方案，在后续项目改扩建过程中，无法办理相关验收手续，给项目运营造成重大困难，因此项目投资主体应当特别关注涉水建设方案问题。以广东省为例，涉水建设方案审批的相关法律依据可详见《广东省水利工程管理条例》第二十一条，在水利工程管理范围和保护范围内新建、扩建和改建的各类建设项目，在建设项目开工前，其工程建设方案应当经水行政主管部门审查同意。在通航水域的，应当征得交通行政主管部门同意。需要占用土地的，在水行政主管部门对该工程设施的位置和界限审查批准后，建设单位方可依法办理开工手续;工程施工应当接受水行政主管部门的检查监督，竣工验收应当有水行政主管部门参加。该条例第三十二条还规定，违反本条例第二十一条、的规定，未经水行政主管部门批准或者同意，擅自在水利工程管理范围和保护范围内修建工程设施、从事生产经营活动或者兴建可能污染水库水体的生产经营设施的，责令其停止违法行为，限期拆除违法建筑物或者工程设施，可处一万元以上十万元以下的罚款。

2. 河道管理范围内建设项目工程建设方案审批

《水法》第三十八条规定，在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。《河道管理条例》第十一条规定，修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意。未经河道主管机关审查同意的，建设单位不得开工建设。

根据上述规定，如在水利工程管理和保护范围或河道管理范围内新建项目，需报送相关建设方案至水行政主管部门审批，如建设方案未获得批准就先行开工建设的，项目存在被拆除的风险。另需注意的是，广东省水利厅在2017年曾发布了《广东省水利厅关于加强河道管理范围和水库管理及保护范围内光伏发电建设项目管理的通知》(粤水建管〔2017〕52 号)(以下简称52号文)，并对涉水光伏项目作出了非常严格的限制，其明确要求：(1)涉河、涉水库光伏发电项目必须经水行政主管部门审批同意后方可建设;(2)严格控制涉河、涉水库光伏发电项目审批。对在河道行洪断面、水库正常蓄水范围内建设的光伏发电项目，原则上不得审批同意，以确保河道、水库的防洪安全、供水安全、水工程安全和水生态安全;(3)严格查处涉河、涉水库光伏发电项目未批先建的违法行为，各地水行政主管部门要加强巡查，认真排查在河道管理范围、水库管理和保护范围内的光伏发电项目，包括已取得水行政许可的已建、在建项目和未批先建的项目。

据我们了解，在52号文出台后，广东地区的涉水光伏项目的建设方案较难获批通过。因此，我们一般建议渔光互补项目的投资主体在投资前应前往水务局套图核查项目选址是否涉及上述特殊区域，如确实涉及的，应提前避让。

四、 是否需要办理渔业养殖许可问题

8号文要求省级能源局、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求(含光伏方阵架设高度)及认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。从2017年开始，各地陆续出台配套政策明确光伏复合项目的认定标准。根据已出台的政策，其规范内容大多集中在建设高度与间距等技术角度，而并未针对“复合”项目提出特定要求，这也导致各地在判定项目是否属于“复合光伏项目”及是否可以享受相应政策优惠时存在无法可依的情况。

就渔光互补项目而言，其农业部分主要涉及渔业养殖，为了确认渔光互补项目的“复合性”，一方面应当获得农业部门的农业实施方案备案，另一方面在项目运营期，项目公司需根据《渔业法》的相关规定，办理相应的渔业养殖许可。当然，项目公司也可以将通过出租或其它方式将鱼塘交由其它主体进行养殖，由其按照规定办理相应的养殖许可。

关于渔业养殖许可办理问题，《渔业法》规定：单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向有关政府部门申请办理养殖证。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产，对此部分鱼塘是否需要办理养殖许可存在一定争议，各地实务操作不一，根据我们的经验，广东省多地均要求办理养殖许可证。

五、结语

在用地紧张的东部及南部地区，渔光互补项目作为复合型光伏项目的一种，在用地方面有天然的优势，但是，与此同时，此类项目用地模式较为特殊，需要考虑的法律政策问题更多，且各地实务操作不一，如何确保渔光互补项目的用地合规性更加值得关注。有关企业在投资开发或并购渔光互补项目时，应当提前了解当地法律政策，必要时，聘请专业的法律服务机构对项目用地进行全面的法律尽调，确保地块具备建设条件，充分防范风险。

文章作者：管泽成 张鹤松