从法律角度看国有电力企业入局整县屋顶分布式光伏开发

2021年6月20日，国家能源局综合司下发《关于报送整县(市、区)屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》(以下简称《通知》)，此后多个省、自治区、直辖市迅速响应，纷纷下发文件鼓励当地市县申报整县域屋顶分布式光伏开发试点[1]，一时间分布式光伏整县推进成为业内关注焦点。

传统分布式光伏发电项目体量较小，项目融资困难，投资回报低，因此国有发电企业较少投资建设或收购分布式光伏发电项目。但在分布式光伏整县推进政策的引导下，发电企业能够以县为单位获得当地屋顶分布式光伏项目资源[2]，电网接入能够得到保障，项目能够整体打包备案，并且可能获得地方政府财政补贴、乡村振兴各类项目资金支持，项目也有机会参与分布式发电市场化交易。各大国有发电企业基于上述利好点，迅速入局分布式光伏整县推进。

国有电力企业入局整县屋顶分布式光伏开发应重点关注以下几点问题：

(1)具体整县推进的商业模式尚未明确。目前各地下发的开展分布式光伏整县推进文件对具体的整县推进商业模式并未予以明确，后续能够在多大程度上获得地方政府的政策支持、资金支持、各部门关系的协调支持均是未知数，需要地方整县推动试点方案及与地方政府签订的整县推动项目协议予以明确。

(2)整县模式下屋顶业主较为多样。《通知》中明确分布式光伏整县推进涉及的屋顶包括党政机关建筑屋顶、学校、医院、村委会等公共建筑屋顶、工商业厂房屋顶和农村居民屋顶。因此项目业主可能需要同时与党政机关、企事业单位、农村居民等多个不同主体合作，在其屋顶上开发分布式光伏项目。但不同类型屋顶业主需关注的问题不同，如党政机关及学校、村委会等公共建筑屋顶面积通常较小，屋顶业主用电量少;对于工商业厂房，屋顶业主常存在资信问题，项目所在房屋也常存在权利受限的情况;另外，实践中地方政府对党政机关、学校、村委会等公共建筑屋顶资源较容易协调，但对于工商业厂房屋顶和农村居民屋顶的协调推动常常面临困难。

(3)缺少分布式光伏项目开发经验。出于项目收益考虑，国有发电企业此前更多参与集中式光伏电站的开发建设。但分布式光伏项目与集中式光伏电站在项目开发、建设及后续运营有诸多不同，法律风险上也有较大差异。国有发电企业开发建设集中式光伏电站的经验很难在分布式光伏项目中轻易复制。

(4)屋顶出租人权利情况与资信情况可能存在风险。若出租人为房屋共有产权人且未依法获得其他共有人的同意[3]，或出租人实为转租人且未获得房屋产权人的转租许可，项目公司后续可能被有关权利人追究侵权责任，甚至被要求拆除整个项目。另外，如屋顶出租人被列为被执行人，则项目所在房屋可能被法院强制拍卖、变卖。整县模式下项目公司需面对多个不同的屋顶出租人，本问题将更为突出。

(5)项目所在房屋可能存在证照手续不全或权利受限情况。若项目所在房屋未办理建设工程规划许可证，则屋顶租赁合同可能被认定为无效[4]。另外，若租赁房屋被抵押或查封，则房屋后续也可能被拍卖或变卖，且屋顶租赁合同可能对房屋受让人无约束力。

(6)合同能源管理协议约定违法、模糊或对项目公司不利。分布式光伏项目的运营期通常为25年，实践中项目业主与出租人常以此作为租赁期。但根据《民法典》的规定，租赁期最长不得超过20年，超过的部分无效。另外合同能源管理协议中可能未对屋顶维修导致项目拆除的补偿、政府征收拆迁款的分割、合同因业主单方面解除的补偿及项目合作期限届满后项目所有权归属等事宜予以明确约定，或约定如光伏项目的发电量承诺及相应违约责任等对项目公司不利的条款。

就上述问题，提出以下建议：

(1)与地方政府签订的整县推动项目协议中应当明确项目当地可安装分布式光伏项目的屋顶面积予以明确约定、具体的商业模式、可能的补贴支持政策，就不同类型的屋顶探讨采用不同的并网模式，如自发自用余电上网、全额上网或参与分布式发电市场化交易等。

(2)鉴于过往在分布式光伏发电项目开发、建设或运营经验不足的状况，国有企业在参与该项业务时，可与具有丰富项目开发经验的民营企业(投资、安装、设备或运维商)组成联合体，共同推动整县项目的开发、建设和运营。

(3)应核查出租人的产权证、共有人书面同意文件或转租许可文件。如出租人为共有产权人，应要求出租人提供占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人的书面同意文件;如出租人为转租人的，应要求出租人提供房屋产权人的书面同意文件，并确保项目运营期不超过转租人的剩余租赁期限，如超过剩余租赁期限的，还应征得出租人的同意。另外建议对出租人的资信情况进行调查，避免因出租人的司法纠纷导致房屋被抵押或查封。

(4)应核查房屋手续证照，并重点核查建设工程规划许可证。另建议项目公司在房屋所在地不动产登记中心核查房屋权利受限情况，避免房屋在出租之前已被抵押或查封。

(5)对合同能源管理协议予以明确、合法约定。如前所述，因光伏项目25年运营期与20年最长租赁期不一致，建议项目公司将屋顶租赁合同拆分成两份合同，一份合同期限为20年，另一份合同租期为五年，并约定待20年后自动生效。另外，合同能源管理协议中应就屋顶维修导致项目拆除的补偿、政府征收拆迁款的分割、合同因业主单方面解除的补偿及项目合作期限届满后项目所有权的归属等关键事宜予以明确约定，并由技术部门对光伏项目发电量予以核算，确定是否能达到协议内约定标准。同时，签订屋顶租赁协议后，建议在房地产主管部门办理租赁协议登记备案手续，避免后续房屋产权变动时项目公司无法以“买卖不破租赁” 为由向新的房屋产权人要求继续履行租赁合同[5]。

[1] 实际上，在《通知》发布前一个月，福建省、广东省、陕西省、江西省及甘肃省等地发改委或能源局就已下发在当地开展分布式光伏整县推动试点工作的文件。

[2] 包括福建省、山西省、湖北省、甘肃省和辽宁省在内多地均发文明确推动“一企包一县”或“每个试点项目确定一家项目业主”的模式。

[3] 《民法典》第三百零一条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮、变更性质或者用途的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但是共有人之间另有约定的除外。

[4] 《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。

[5] 《上海市高级人民法院关于处理房屋租赁纠纷若干法律适用问题的解答(三)》第30条规定，未经登记的租赁合同，当房屋所有权发生变化时，承租人不能以“买卖不破租赁” 为由向新的房屋权利人要求租赁合同继续履行。另外部分地方法院判例也支持该观点。