国家能源局新能源司：2021年四大政策与四大重点方向，力推光伏产业健康有序发展

7月22日，由中国光伏行业协会主办的光伏行业2021年上半年发展回顾与下半年形势展望研讨会在北京天泰宾馆召开，来自政府部门、投资企业、咨询机构、金融机构以及光伏产业各环节从业人士约800人齐聚一堂，共同探讨2021年光伏行业的发展趋势。

“十四五”首年，双碳目标给光伏产业带来了新的发展契机，但同时平价首年，光伏供应链持续上涨、海运费以及大宗商品价格持续攀升，均给行业带来了巨大的挑战。

尽管上半年国内装机不及预期，但在中国光伏企业的持续努力之下，上半年光伏产品出口仍保持了快速增长。根据中国光伏行业协会名誉理事长王勃华介绍，2021年1-5月份，光伏产品出口额约98.6亿元，同比增长35.6%；组件出口36.9GW，同比增长35.1%，预计上半年出口量可达44-46GW。并且从上半年来看，光伏产品月度出口呈现相对稳定增长态势，未出现往年明显淡季的迹象。

与此同时，面对30·60大目标，作为光伏行业主管部门，国家能源局新能源与可再生能源司（以下简称“新能源司”）也在通过一系列工作持续推动光伏和新能源产业的健康有序发展。

本文根据国家能源局新能源司副处长孔涛致辞整理，以期为光伏行业的“十四五”发展方向提供参考。

四大文件指引产业方向

为推动光伏产业在新阶段、新形势下额有序发展，今年上半年国家能源局新能源司陆续筹备出台了“四个一”相关文件，即一个规划、一部政策、一份通知、一项试点。

“一个规划”，即可再生能源“十四五”发展规划。可再生能源“十四五”规划作为国家能源局“十四五”一系列规划之一，目前已形成送审稿。本次规划工作的创新方向体现在以下积淀。

在形式上，为了强调可再生能源的整体性和系统性，只编制出台可再生能源规划，不再印发各可再生能源品种的单行规划；在指导方针上，提出了“以区域布局优化发展、以重大基地支撑发展、以示范工程引领发展、以行动计划落实发展”的发展思路；在内容上，提出了如何构建以新能源为主体的新型电力系统的一系列关键措施。

“一部政策”，即《促进新时代新能源高质量发展的若干政策》。《若干政策》定位为政策性文件，是国家能源局落实碳达峰实施方案系列配套文件之一。同时，为了提高文件的效力，争取以较高层级印发。

文件以习近平总书记提出的非化石能源占比目标、风电光伏发电装机容量发展目标，以及构建以新能源为主体的新型电力系统作为政策制定的出发点和落脚点；主要针对影响以风电、光伏为主的新能源大规模、高比例发展的关键性、要害性、实质性、核心性堵点、痛点，提出切实可行、具备操作性的政策。此外，政策将力求具体量化、管用有效。

“一份通知”，即《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》及其配套的可再生能源电力消纳责任权重等一系列政策文件。围绕碳达峰碳中和目标任务，结合风电和光伏发电进入平价阶段、发展边界条件发生深刻变化等情况，及时调整发展逻辑、发展理念和发展思路。5月，国家能源局印发了《国家能源局关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》，明确新要求，建立新机制，给行业和企业以明确预期，并建立了保障性并网和市场化并网多元保障机制。

6月，国家能源局下达2021年可再生能源电力消纳责任权重。围绕实现2025年非化石能源占一次能源消费比重提高至20%左右的目标，在2020年消纳责任权重完成情况评估的基础上，研究提出了各省2021年可再生能源电力消纳责任权重和2022年预期目标。

同时，积极配合委价格司出台2021年新能源上网电价政策，明确2021年新建项目不再通过竞争性方式形成具体上网电价，直接执行当地燃煤发电基准价。

“一项试点”，即“整县推进屋顶分布式光伏试点工作”。为了充分调动和发挥地方积极性，引导地方政府协调更多屋顶资源，进一步开拓市场，扩大屋顶分布式光伏建设规模，6月，我们下发了《关于组织申报整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》。针对行业困惑，我们在相关解读文件中，也提出了自愿不强制、试点不审批、到位不越位、竞争不垄断、工作不暂停的原则。

此外，国家能源局新能源司还配合国家发改委、财政部和工信部等部委，进一步完善光伏发电市场环境。例如，配合国家发展改革委、财政部、中国人民银行、银保监会联合印发了《关于引导加大金融支持力度 促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》。该文件首次提出，已纳入补贴清单的可再生能源项目所在企业，对已确权应收未收的财政补贴资金，可申请补贴确权贷款。

为加快建立完善有利于促进风电、光伏等新能源发展消纳的市场规则与机制，4月，国家能源局配合国家发展改革委印发了《关于进一步做好电力现货市场建设试点工作的通知》，鼓励新能源项目与电网企业、用户、售电公司通过签订长周期（如20年及以上）差价合约参与电力市场。引导新能源项目10%的预计当期电量通过市场化交易竞争上网，市场化交易部分可不计入全生命周期保障收购小时数。尽快研究建立绿色电力交易市场，推动绿色电力交易。

新形势下的重点方向

“十四五”期间光伏发电发展将进入一个新阶段，这个新阶段呈现以下几个特征：

一是大规模发展。在“十三五”基础上，“十四五”期间光伏发电年均装机规模将有大幅度的提升，装机规模将进一步扩大。

二是高比例发展。光伏发电在能源消费中的占比将持续提升。

三是市场化发展。从今年开始光伏发展将进入平价阶段，摆脱对财政补贴的依赖，实现市场化发展、竞争化发展。

四是高质量发展。“十四五”将通过加快构建以新能源为主体的新型电力系统提升光伏发电消纳和存储能力，既实现光伏发电大规模开发，也实现高水平的消纳利用，更加有力的保障电力可靠稳定供应，实现高质量跃升发展。

面对新形势下的行业发展特征，国家能源局新能源司将围绕以下几个重点方向，推动光伏产业高质量发展。

一是发挥规划引导和约束作用。尽快印发可再生能源“十四五”发展规划，并按照“以区域布局优化发展、以重大基地支撑发展、以示范工程引领发展、以行动计划落实发展”的发展思路，同步开展研究，推动重大基地、示范工程和行动计划尽快实施。

二是优化光伏发电开发布局。一方面持续加强新能源电力消纳和跨区输送能力建设，有序推进光伏发电的集中式开发，积极推进多能互补的清洁能源基地建设。考虑在三北、西南布局多个千万千瓦级的新能源基地，在各地推动建设一批百万千瓦级光伏发电平价基地，因地制宜建设一批农光互补、牧光互补、林光互补、光伏治沙等多种模式的集中式光伏电站；另一方面充分利用中东部地区相对较大的新能源并网消纳空间，积极推动光伏发电就地开发利用，积极发展分布式光伏发电。

三是促进高比例光伏发电消纳。第一，大力提升电力系统的灵活调节能力。全面实施火电机组灵活性改造，因地制宜发展天然气调峰电站，加快抽水蓄能电站建设和新型储能研发应用，增强系统灵活调节能力，提高新能源消纳和存储能力。第二，大力提升电力需求侧响应能力。加快完善电价机制，引导用户优化用电模式，释放居民、商业和一般工业负荷的用电弹性。同时，面向终端用能新模式新业态，探索开展电动汽车灵活充电及V2G、大数据中心智能调度等虚拟电厂示范。第三，加快配电网改造和智能化升级。发展以消纳新能源为主的微电网、局域网，提高配电网的承载力和灵活性。

四是不断完善配套支持政策。强化可再生能源电力消纳责任权重引导机制，按照目标导向和责任共担原则，通过消纳责任权重引导各地加强光伏发电项目开发，推动跨省区光伏电力交易。完善能源“双控”制度，建立鼓励利用、优先利用可再生能源的激励机制。完善可再生能源发电全额保障性收购制度，做好与市场化交易衔接，鼓励光伏发电有序参与市场实现充分消纳。完善光伏发电价格形成机制，稳定投资预期，调动各方开发建设积极性。健全绿色能源消费机制，完善绿色电力证书机制，建立绿色能源消费认证和标识体系，积极引导绿色能源消费。加强政策协同，重点加强光伏发电用地用海、财税金融、投融资等政策支持力度，共同推动光伏发电持续健康发展、高质量发展。

当今世界，新冠肺炎疫情影响广泛而深远，百年未有之大变局加速演进，新一轮科技和产业变革深入发展，全球应对气候变化呈现新局面，推动世界更快进入低碳化、智能化的能源体系和发展模式；国内方面，我国经济长期向好的基本面没有改变，推动能源发展具有多方面优势和条件。同时，碳排放达峰和低碳化成为能源发展的硬约束，我国能源低碳转型进入爬坡过坎的攻坚期。这对我国合理谋划能源转型路径，持续推动以光伏为代表的可再生能源高质量发展提出了新的更高要求。国家能源局新能源司将与各位行业同仁一道，坚定发展信心，集中精力办好自己的事，坚决落实“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出的目标任务，统筹好发展与安全、政府与市场、国内与国际、全局与区域、开发与节约、当前与长远等重要关系，持续推动我国光伏产业快速高质量发展，实现“十四五”能源发展的良好开局。

中国光伏产业的快速发展，与主管部门的支持以及产业持续降本与技术创新密不可分。面对新形势下的发展机遇与挑战，相信主管部门与光伏产业戮力同心，势必将带来新能源产业发展的一番新天地。