缅甸1GW光伏项目招标始末：阳光电源、国家电投、隆基“抢滩”，土地将成最大隐忧

来源：中外对话，中外对话以富有国际视野的内容，宣传环境保护理念，推动生态环境领域的中外交流，促进气候变化和全球环境领域的国际对话。网站：https://chinadialogue.net/zh/about/。本文由缅甸前线(Frontier Myanmar)发布，中外对话获授权转载并翻译。

缅甸曼德勒地区的一个变电站。图片来源: Teza / Frontier

9月9日，缅甸1060兆瓦太阳能发电项目开标。阳光电源股份有限公司(简称阳光电源)、中国机械设备工程股份有限公司(简称CMEC)、国家电力投资集团有限公司(简称国家电投)、中国葛洲坝集团有限公司(简称葛洲坝)和西安隆基清洁能源有限公司(简称西安隆基)等几家公司的名字反复出现在中标名单上。

最终，30个竞标项目中，中国企业共中标29个。在所有通过技术标准审核的企业中，价格成了最终的决定因素。其中，阳光电源中标9个项目，CMEC中标8个。而金山集团(Shwe Taung Group)和Khaing Lon Gems这两家中标的缅甸企业也均与中国伙伴企业进行了合作。

中标价格在每千瓦时3.48美分到5.1美分之间，远低于缅甸的平均供电成本(2018年初为每千瓦时8.1美分)。

招标文件日程显示，缅甸电力能源部已经开始与各项目排名第一的投标人就购电协议(power purchase agreement，简称PPA)展开谈判，并将于10月初发布中标通知书。

购电协议(PPA)需要在中标通知书发放之日起150天内签署。但招标规则也规定，如果缅甸电力能源部无法在15天内与排名第一的投标人敲定购电协议，就将与排名第二的投标人进行谈判。

出乎意料的中企投标

这样的结果虽然在意料之中，因为7月17日的截止日期之前，招标方收到的标书大多来自中国企业，但也让缅甸的电力能源部官员感到一丝措手不及。

缅甸电力与能源部水电和可再生能源部门官员表示，该部门原本期待之前曾提交过计划的企业参与竞标，尤其是来自西方国家、日本和泰国的企业。

他说：“老实说，得知投标的大部分都是中国企业令我们感到惊讶，因为他们之前对[太阳能]项目并没有太大兴趣。”

尤其是，大多数中标企业都没有作为独立发电企业的丰富经验。比如，阳光能源主产光伏逆变器，隆基主产太阳能电池板，CMEC专门从事工程承包。以至于有参与竞标的人士质疑“我们怎么可能竞争得过自己的太阳能电池板供应商?”他所在的联合体的竞标价格远比中标方要高得多。

根据招标规则，投标人仅需要证明其在过去十年中“开发/建造”了三个电力项目，且其中一个采用了光伏技术。

这位官员表示，整个招标流程大约持续了50天，而不是招标规则中预计的20天。

他说：“评标委员会也没有想到会有这么多中国企业竞标，他们也了解这些企业缺乏电力项目建设和运营经验。我认为，委员会推迟消息发布正是因为他们需要更多时间来调查通过技术审查的这些企业的背景。”

缅甸发电公司(Electric Power Generation Enterprise)总经理吴汤乃乌(U Than Naing Oo)负责本次招标，他在消息发布之前并未回应任何置评请求。

缅甸电力能源部规划司一位高级官员证实，与之前的天然气项目招标相比，这次的评审过程有些“令人头疼”。

他说：“在[2019年的]液化天然气项目招标中，电力能源部对中标企业都非常了解，因为双方此前合作过。而这次(太阳能项目招标中)出价最低的这些公司都没有太多建造和运营电厂的经验。这让评标委员会很紧张。”

他说，评标委员会与竞标机构进行了交流，最终对投标人提出的项目融资、实施和运营计划都感到满意。

他说：“据我所知，中标企业并不直接承担项目的建设和运营，而是由其他承包商负责。”

按照购电协议草案条款要求，中标机构不得在项目投入运营的四年内将超过49%的项目转让给另一实体。该官员认为，缅甸电力能源部在最后的购电协议谈判时可能会表现出一定的灵活性。

这位官员补充道：“我认为不会有什么问题。在缅甸，你不会总是刻板地按照规则和规定的要求去做，而是会根据情况随机应变。在本次招标中，电力能源部需要的是廉价的电力，而中国企业恰恰能够提供廉价电力……价格相同的情况下，政府可能更愿意选择西方企业，但是他们出价太高了。”

一位熟悉中国海外能源投资的业内人士表示：“从此次中标的企业情况可以看出，中资企业在新能源海外投资上的反应速度更快，风险偏好更高。这背后是中国在光伏等可再生能源产业上成熟的产业链和商业模式。”

他补充道：“未来随着越来越多的东道国打开新能源发展的政策窗口，中国的可再生能源企业将有更多的机遇参与东道国的低碳能源转型。”

但是，投标企业的背景可能会让一些人认为他们是在试图消纳国内库存压力。中国太阳能设备安装量放缓导致组件供应过剩，中国政府因此出台政策，控制产能的进一步扩大。

能源经济与金融分析研究所(Institute of Energy Economics and Financial Analysis，简称IEEFA)能源金融研究主管蒂姆•巴克利(Tim Buckley)表示，中国企业在国外太阳能市场上可能经验仍然不足，但是“自从2010年以来，中国已经取代德国成为全球最大的国内太阳能投资国，而太阳能项目也不是什么复杂的工程。”

他补充道，太阳能发电厂等规模较小、模块化的可再生能源项目“通常竞争激烈、透明度高，几乎杜绝了大型传统化石燃料发电项目中那些明显的地方腐败现象。”然而，“从能力建设的角度来看，竞标者多样性不足的局面对缅甸今后开展更低成本的可再生能源招标来说并不算太理想。”

聚焦招标程序

竞标者数量之多之所以令人惊讶，一部分原因在于招标流程的设计并没有鼓励更多的竞标者参与。缅甸发电公司在5月新冠疫情肆虐的时候发布了招标公告，并且只给投标单位预留了一个月的准备时间。当时缅甸许多地区都实施了旅行限令，因此招标公告中的土地采购要求引发了批评。

三位知情人士(包括一位部级官员)称，招标的目的是让此前曾向缅甸电力能源部直接提出项目申请的公司投标，并未料到会有其他机构参与竞标。

5月，一个投标机构在招标公告发布后不久就 表示：“有些企业已经提交了标书并且收购了项目土地。所以，这次招标对其他竞标机构来说就像是一场挑战。”

在仰光的西方公司提出抗议后，缅甸电力能源部将招标最后期限推迟了一个月，直到7月中旬。这可能为中国企业的参与打开了大门。6月初，中缅双方建立了一条方便中国商业人士进入缅甸的“快捷通道”，而彼时大多数其他国家公民的入缅流程仍然非常繁杂。6月15日，中国外交部发言人赵立坚在例行记者会上表示：“目前，双方合作的油气、电力、基建项目多批必要人员已经通过‘快捷通道’实现双向返岗复工。”

让潜在投资者望而却步的不仅仅是招标期限和土地收购要求。由于购电协议草案在“照付不议”等条款上存在歧义，因此对于习惯传统项目融资的西方投资者来说难以接受。项目的时间安排(包括180天内开工运营的要求)也被认为难以实现。投资者需要同时开展购电协议谈判和太阳能发电厂建设。这样一来，就几乎无法通过正常渠道获得项目融资。

缅甸电力能源部常务秘书吴梭敏(U Soe Myint)在9月17日表示，尽管受到一些质疑，但招标还是取得了成功。

他在内比都通过电话接受采访时表示：“人们对招标规则有很多批评，主要集中在递交投标书的最后期限上，但是我们这样做也是为了使这些项目尽快上马。”

“我认为最终结果已经平息了批评的声音。许多外国公司也都参与了项目竞标，这说明本次招标竞争很激烈。我们还获得了相对公平的价格。”除此之外，他拒绝回答更多问题。

土地出售的小广告。图片来源: Teza / Frontier

“所有人都在抢购土地”

5月的招标公告引发了一轮土地收购热潮，因为各家公司为了提交符合招标条件的标书，都试图在尽可能靠近30个招标项目的地方购买或租赁数百英亩土地。

许多拟定的项目地点都位于缅甸中部不适合农业生产的干旱地区，而且即使在季风季节，那里的太阳辐射也依然很强。

曼德勒省的大市镇(Thazi)有两个拟建项目-Thazi和Thabyaywa。当地人说，招标公告发布后不久，经纪人、中间商和公司职员就纷纷来到了这里。

一位不愿透露姓名的大市镇房地产经纪人说：“ 6月份很不寻常。很多人来这里寻找土地。有中国人，也有印度人，但大多数是缅甸人，他们一般都是外国公司的职员或中间人。有想买的，有想租的……总之这些交易都非常不同寻常。”

一家中国公司要求他在大市镇变电站附近找到130英亩以上的土地，但经过几天的寻访，他放弃了。“大市镇周围的大部分土地都是灌溉农田，因此价格很高，大致为每英亩400至500万缅元(约合3,000至3,700美元)，而且很少有人愿意出售。”

该镇以东、离变电站不远的几个村庄的管理人员说，9月初以来人们对这片土地的关注度都非常高，但达成交易并不容易。

紫坪堡(Zee Pin Pauk)村的管理员吴桑吞昂(U San Tun Aung)说，6、7月份他们村来了许多经纪人，其中有些人还带着同行的外国人。他在哥哥的养牛场接受采访时说：“有些村民愿意与他们合作，但问题是对方要求他们拿出150英亩左右的成片土地。”

紫坪堡村的管理员吴桑吞昂。图片来源: Teza / Frontier

最终，西班牙Enerland公司及其当地合作伙伴缅甸无限能源公司(Myanmar Infinite Energy)的代理商与Thabyaywa变电站附近苗基孔(Myo Gyi Kone)村的居民达成了土地租赁协议。那里的土地不那么肥沃，当地人对报价也很满意。

40多名农民将苗基昆(Myo Gyi Kwin)以南一片约130英亩的土地以每英亩180万缅元(约合1,362美元)的价格租给了上述两家公司组成的联合体，租期为15年。不过，承租方最初仅需支付每英亩3万缅元，如果项目中标再支付剩余款项。

土地质量的不同也体现在投标数量上：Thabyaywa项目共吸引了12家企业竞标，竞标企业最多的是马圭地区的Ta Nyaung项目，共收到了13家企业的标书，而大市镇的项目尽管距其不远，却只有7家企业竞标。

苗基孔村的村民吴坦吞(U Than Tun)说：“这个计划原本打算将我们的土地租用15年，并可能延长10年。”他将自己25英亩土地中的18英亩租了出去。“这片土地并不肥沃，所以我很乐意用它来换点什么。”

但是就在采访的前几天，代理机构已经通知村民租赁计划全部取消，可能是因为该投标机构未通过技术标准审查。

苗基孔村的村民说，6月达成的几块土地的租赁协议显然是为了参与太阳能项目竞标。一位名叫杜飘飘敏(Daw Phyu Phyu Myaing)的妇女在苗基昆 (西)购买了100多英亩土地，每英亩报价80万缅元至110万缅元(约合600至830美元)。

村民吴坦昌(U Than Chaung)有20英亩土地，他将其中的7英亩卖给了杜飘飘敏。在收到每英亩13万缅元(约合98美元)的首付款后，他向杜飘飘敏提供了土地使用证的副本。他说：“我们本应在8月中旬收到尾款，但是杜飘飘敏要求我们将截止日期延长到8月底。”

截至9月3日，吴坦昌和其他几位村民仍未收到杜飘飘敏的合同尾款，他们认为合同已经失效。他说：“我们不知道他们为什么要这样浪费钱。”

不过，杜飘飘敏似乎无意完成交易。她是缅甸Royal Ace Trading公司的董事，其所在公司参与了4个项目的投标，包括与泰国PCS Machine Group Holdings携手竞标的Thabyaywa项目，但是最终都失败了。

中标者后续会遇到问题吗?

随着排名第一的中标人名单公布，他们在6月和7月迅速达成的土地交易可能会受到更严格的审查。

这可能会给某些投标人带来麻烦，从而为候选名单中的其他顺位竞标者带来潜在机会。

在Thabyaywa，由亚洲世界集团子公司缅甸金能公司(Gold Energy)和上海的可再生能源公司寰泰能源组成的联合体以每千瓦时3.95美分的竞标价格险胜国家电投云南国际电力投资有限公司和Primus Advanced Technologies组成的联合体。

但苗基孔村当地居民表示，金能公司用来竞标的土地其实归当地社区所有，并且是在他们不知情的情况下被悄悄出售的。

和Enerland和Royal Ace一样，金能公司在苗基昆收购了1000多英亩的土地。“昆”(kwin)是缅甸语中是田野或平原的意思。这片被收购的土地环绕着苗基孔村。以村庄为中心，苗基昆被分成东、南、西、北四个地块。

曼德勒省大市镇的农田。图片来源: Teza / Frontier

金能公司购买的土地位于苗基昆的东部地块，占地200英亩，目前是牧场。“我们年轻时曾在这里种过各种农作物，” 80多岁的居民吴他雅(U Thar Ya)说。

他说，大约35年前开始，由于气候变化导致降雨减少，洪水频发，这里已经不太可能种植农作物了。

他说：“我们不得不放弃农业，改做其他行业。”

近年来，畜牧已成为该地区的主要产业。2017年底，缅甸允许活牛出口，对华畜牧销售蓬勃发展，牧场需求也随之增长。居民说，苗基昆现在有大约4000头牛。

但随后，居民在6月初意外得知苗基昆(东)的一大块地已被出售给了太阳能项目的投标人。

大市镇农业土地管理和统计部的一位官员证实，金能公司在6月初购买了133.34英亩的土地。

这位不愿透露姓名的官员说：“据我所知，“亚洲世界”(Asia World)打算用它来竞标Thabyaywa太阳能发电项目。”

他说，自5月招标公告发布以来，大市镇就出现了很多土地交易，但买家没有义务通知该部门。他们得知这笔交易还是因为苗基孔村的村民对此提出了异议。

100多位村民联名向曼德勒地区政府以及相关政府部门递交了一封投诉信，呼吁当局审查6月13日缅甸金能公司从7个人手中购买的121.66英亩土地的所有权。

负责土地登记的官员说，土地使用证书代表土地所有权，在缅甸被称为“七号表格”，已在《农田法》颁布大约一年后的2013年下半年颁发给了这七个人。他补充说，没有记录表明村民们反对向这七个人颁发证书。

但是苗基孔村的村民们表示，政府官员当时并未告知他们土地所有权申请的相关事宜。

“我们根本不知道这片土地已经被并不住在这里的人抢注了。我们以为苗基昆(东)仍然是政府管理下的闲置土地。” 吴他雅说， “这个牧场对我们的生活至关重要。没有它，我们将无法继续养牛了。”

金能公司企业传播总监科·克里斯·隆(Ko Chris Lone)说，该公司是从经证实的所有者那里购买的土地，对所谓所有权纠纷并不知情。他拒绝对此发表进一步评论。

匆匆进行的环保检查

有关环境评估的规则让投标人感到困惑，这通常也是大型建设项目的瓶颈。

缅甸的环境许可制度相对较新，相关流程在2015年才正式引入。针对不太敏感企业的环境影响评估和初步环境检查大量积压，导致商业活动所需的环境合规证书(environmental compliance certificates，简称ECC)签发被大规模延迟。实际上，许多公司在没有环境合规证书，甚至根本没有进行任何影响评估的情况下就已经开始施工。

根据缅甸环境影响评估程序的要求， 50兆瓦以下规模的太阳能项目无需进行初步环境检查，而且只有在电力能源部强制要求的情况下才需要进行环境影响评估。

令人困惑的是，招标文件的购电协议草案却显示，企业应“根据缅甸自然资源和环境保护部的要求和规定”准备项目的环境和社会影响评估(environmental and social impact assessment ，简称ESIA)。但是随后相关部门重申，企业应根据国际金融公司(IFC)的《社会和环境可持续性绩效标准》来准备环境和社会影响评估。国际金融公司是世界银行集团的成员，该组织为缅甸电力和能源部提供技术援助，并向其提供了购电协议的模板。

缅甸环保部环境保护司司长吴考桑乃(U Kyaw San Naing)表示，该部门最多要花两个月的时间才能完成一份环评报告的审核，所以很难在这么短的时间内同时审查30份环评报告。

他补充说：“为了审查一份环评报告，我们必须与相关政府部门的成员组建一个团队。”

他说，尽管太阳能项目通常对环境的影响有限，审查过程不会花费很长时间。他说，该部门还是优先考虑太阳能发电厂，因为它们是由国家支持的。

他补充说，等待环境合规证书时还可以做一些准备工作。

他说：“在等待审批结果的时候可以开展一些基础工作，比如土地清理、设立围栏等。”

文章作者：林觉叶