人大建议|光伏电站建设开展生态招标制的建议

1、中国光伏电站发电成本快速降低

十三五以来，随着光伏产业技术不断创新，产业规模持续扩大，产业链效率提升等因素，光伏光伏组件和逆变器等产品成本快速降低，从而使光伏电站建设成本和度电成本大幅降低。

光伏电站的LCOE(Levelized Cost ofElectricity,平准发电成本)与初始投资、运维费用、发电小时数有关。在全投资模型下，2019年底，地面光伏电站在1800小时、1500小时、1200小时、1000小时等效利用小时数的LCOE分别为0.28、0.34、0.42、0.51元/kWh。随着组件、逆变器等关键设备的效率提升，双面组件、跟踪支架等的使用，运维能力提高，2021年后在大部分地区可实现与煤电基准价平价。

2、部分地区光伏电价低于当地的燃煤标杆电价国家发改委关于2020年光伏发电上网电价政策有关事项的通知中，对集中式光伏发电继续制定指导价。将纳入国家财政补贴范围的一、二、三类资源区新增集中式光伏电站指导价，分别确定为每千瓦时0.35元、0.4元、0.49元。部分省市的光伏电价已经相当接近当地燃煤标杆电价，差价在3分钱以内的省份有：黑龙江、吉林、辽宁、四川、冀北地区、天津、广东。各省(市、区)的燃煤标杆电价与光伏电价的比较见附表。

2019年10月10日，国际货币基金组织(IMF)表示，为使气候变化保持在安全水平，全球碳污染国应共同允诺在外来10年内对每吨碳排放征税75美元。联合国气候变化专门委员会(IPCC)公布了36美元每吨的碳价指导价，亚洲开发银行2019年采用37美元每吨的影子碳价评估贷款项目的收益率。2020年3月，欧洲碳市场的碳价在23欧元左右。

目前国内碳价明显低于欧洲碳市场，但有走高的趋势，2019年7月，北京碳市场曾经创下了78元每吨的国内碳价记录。

目前，燃煤电站的二氧化碳排放量平均约0.78公斤/千瓦时，以此来测算光伏对煤电的价格竞争力。如果国内二氧化碳交易价格达到每吨200元人民币，那么所有省市的光伏电价均低于燃煤标杆电价。如果国内二氧化碳交易价格为每吨100元人民币，那么光伏电价低于燃煤标杆电价的省市有：青海、甘肃、蒙西(一类资源区);北京、天津、黑龙江、吉林、辽宁、四川、云南、冀北、山西、陕西(二类资源区);西藏、广东、湖南、海南、广西、湖北、上海、浙江、江西(三类资源区)。

在光伏电站竞价招标中，已有招标电价低于当地燃煤标杆电价的项目。以内蒙达拉特为例，2019年达拉特旗领跑者基地的项目招标电价为0.26元，低于当地脱硫煤标杆电价0.2829元，在投标中还有企业投出了0.24元的电价。在光伏应用领跑者基地2017年青海竞争优选申报信息中，德令哈最低申报电价0.32元，格尔木最低申报电价0.31元，均低于0.3247元的当地燃煤标杆电价。

3、竞价招标制未有效考虑电站的生态成本。在现有光伏电站竞价招标制度下，光伏发电上网电价分为基准电价和补贴两部分。基准电价部分一般为当地的脱硫燃煤标杆电价，由电网公司直接结算给光伏发电企业，基准电价与最终上网电价之间的差额由国家补贴。在光伏尚未平价的情况下，光伏补贴资金筹集是一个巨大的挑战，而光伏补贴资金不能如期到位则给企业造成巨大的现金流压力。竞价招标制将有利于促进光伏平价进程，但是在平价临近的趋势下，竞价制度潜在的三个负面效应要特别给予重视：

(1)部分地区已经出现光伏电价低于煤电价格的项目，在竞价招标制下，这种项目会越来越多。如果煤电价格高于可再生无碳排放的光伏电力，实际上造成社会资源的不优化配置，影响中国节能减排大战略，影响国家应对气候变化的总体布局。

(2)竞价会导致企业利润率很低，不利于企业科技创新，不利于企业提升国际竞争力。

(3)生态维护费用难以得到资金保障。这个问题在水电领域已经出现了。目前我国的大部分水电站的并网电价低于当地燃煤标杆电价，但是有相当多的水电站在生态恢复、库区水源保护、鱼道设施建设等生态维护费用等方面的投入不足，很多水电站没有资金进行生态恢复。有很多水电站，特别是小水站生态隐患很多，导致多个省份的能源局发文件禁止或暂缓50兆瓦以下小水电的建设。欠缺前置性生态恢复法规是造成水电站一面低价售电，一方面欠缺生态维护资金的原因之一。如果小水电的电价能够与当地燃煤标杆电价齐平，在设定好水电站生态修复规范的情况下，相信相当大一部分小水电能够实现正的生态效益，使小水电的自然资源资产变为正数。

目前集中式光伏电站仅有环评标准，但尚未有前置性生态建设规程，也没有电站生态效应评估规范，这也会造成光伏电站不重视甚至忽视电站生态建设和生态维护。

二、光伏电站的生态招标制

光伏电站的生态招标制可以包括以下内容：

1、从2021年开始不再使用竞价招标制。从“十四五”开始，大部分省份按照当地燃煤标杆电价确定集中式光伏电站并网电价。

2、对光伏电站建设实施全过程生态效应监测与评估。对在荒漠化土地、涉林、涉草以及涉农土地建设集中式光伏电站，除进行常规环评以外，在建设前进行前置性生态状况评估，在建设中制定生态建设规程，编制生态建设方案，在建成后构建生态效应长期监测体系，开展长效生态效应评估，形成生态效应评估规范。

3、采用生态投标方案及扶贫方案。

此类光伏电站的投标方案须包含明确的生态建设方案以及扶贫方案。其内容包括光伏电站及周边土地的植被恢复、土壤恢复，扶贫方案以创造持续性就业和农民增收方案为核心。各省和国家能源局协同组织的招标以生态方案和扶贫方案为主与进行评标议标。

4、核定可再生能源收益基金

近几年，光伏电价还有进一步降低的趋势。三年后，在保持上网电价不变的情况下，部分地区的光伏电站可在生态招标方案中以合适的方式核定度电的可再生能源收益基金，按年度由光伏电站企业上缴国家可再生能源基金，缓解前期拖欠的光伏补贴的缺口。

三、政策建议

1、由自然资源部和国家林草局等部委牵头组织编制光伏电站建设的前置性生态状况评估规程、生态建设规程、生态效应评估规范。能源局将此纳入光伏电站规划招标的前置性条件。国土资源部允许涉林涉草土地开展光伏电站建设，前提是依据此类规程规范进行严格的生态评估和生态方案设计。

2、国家能源局会同国土资源部、国家林草局等部门，组织专业机构，共同设计光伏电站生态招投标方案。国家能源局与相关部门会同确定十四五期间光伏电站布局、特高压输电线路规划，以实现光伏电站自然资源资产负债表中资产增值，同时实现光伏电站和输电资产的协同的经济效益优化。

3、鼓励地方政府设计有本地特色的增加生态效益和扶贫效益的招标条件，并供给土地资源。

4、鼓励电站建设方及社会相关机构就此加强科学技术研究，以提升光伏电站与生态协同的科学技术水平和设计施工水平。

姜希猛 致公党乐山市委委员、第十三届全国人大代表，乐山太阳能研究院院长。