能源法探讨专题｜从可再生能源补贴角度谈《能源法》的完善

建立清洁低碳、安全高效的现代能源体系，推动能源结构转型升级，需要加快可再生能源发展。当前，可再生能源行业面临补贴资金与其快速增长的规模不匹配问题。4月10日，国家能源局发布关于《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》(下称《能源法(征求意见稿)》)公开征求意见公告。《能源法(征求意见稿)》共11章117条，是否能通过这次立法解决可再生能源行业面临的补贴资金缺口问题?

一、可再生能源补贴相关法律和政策现状

现行的《可再生能源法》是在电网企业统购统销背景下的立法成果，可再生能源补贴政策可以表述为：①补什么：可再生能源企业上网电价高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额;②不补什么：电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用，可以计入电网企业输电成本，并从销售电价中回收;③谁买单：包括国家财政年度安排的专项资金和全国范围内随售电量依法征收的可再生能源电价附加收入等。④谁管理：可再生能源发展基金征收使用管理的具体办法，由国务院财政部门会同国务院能源、价格主管部门制定。

《可再生能源法》经历过一次修订，可再生能源补贴等配套政策也在不断调整。目前，可再生能源上网电量的结算费用分为两部分，一部分费用根据其上网电量、所在省份燃煤机组标杆电价计算得到，另一部分费用为国补资金，需要纳入国家补贴目录并由财政部门将相关资金划拨到电网企业后才能得到，目前存在较大资金缺口，不能及时回收。

为了解决补贴资金缺口问题，国家部委推出了可再生能源绿色电力证书(“绿证”)政策。2017年1月，三部委出台了《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知(发改能源〔2017〕132号)》，拟在全国范围内试行可再生能源(陆上风电和不包括分布式在内的光伏发电)绿证核发和自愿认购制度，自2017年7月1日起正式开展认购工作，并根据市场认购情况，自2018年起适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易。2020年1月，三部委出台了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建〔2020〕4号)，提出全面推行绿证交易。自2021年1月1日起，实行配额制下的绿证，同时研究将燃煤发电企业优先发电权、优先保障企业煤炭进口等与绿证挂钩，持续扩大绿证市场交易规模，并通过多种市场化方式推广绿证交易。企业通过绿证交易获得收入相应替代财政补贴。

二、《能源法(征求意见稿)》涉及可再生能源补贴内容及其分析

《能源法(征求意见稿)》中直接和间接涉及可再生能源补贴的内容仅有以下2条：

第四十五条 〔可再生能源消纳保障制度〕国家建立可再生能源电力消纳保障制度，规定各省、自治区、直辖市社会用电量中消纳可再生能源发电量的最低比重指标。供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户应当完成所在区域最低比重指标。

未完成消纳可再生能源发电量最低比重的市场主体，可以通过市场化交易方式向超额完成的市场主体购买额度履行义务。国务院有关部门根据交易情况相应调整可再生能源发电补贴政策。

第四十六条 〔可再生能源激励政策〕国家制定相关财政、金融和价格等政策，支持可再生能源开发利用。

从上述内容看，《能源法(征求意见稿)》在可再生能源补贴方面存在以下四个不足之处：

一是可再生能源补贴对象不清晰。《能源法(征求意见稿)》第45条仅一句话涉及可再生能源补贴，且仅限定可再生能源发电，对最应该补贴的农村、牧区的可再生能源利用项目以及偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设等没有提到。

二是可再生能源补贴和消纳相关政策界限不清晰。2019年5月，国家发改委、国家能源局出台的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》(发改能源〔2019〕807号)，主要是解决可再生能源消纳问题。《能源法(征求意见稿)》第45条中提出用户侧承担可再生能源消纳义务，用户侧各义务人之间就“未完成消纳可再生能源发电量最低比重”开展的交易基本不影响补贴费用，也与“根据交易情况相应调整可再生能源发电补贴政策”没有关系。

三是对拟推行的绿证政策缺乏支撑。从国外实践看，绿证交易制度通常与可再生能源配额制配套。因此，需要从法律层面建立配额制度和绿证交易制度，明确省级行政区域的义务以及承担可再生能源配额的具体对象。由于发改能源〔2019〕807号主要是解决可再生能源消纳问题，不能简单认为供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户就是配额制的义务人。况且，财建〔2020〕4号提出“研究将燃煤发电企业优先发电权、优先保障企业煤炭进口等与绿证挂钩”，义务人范围超出了用户侧。

四是对现行的按售电量征收的可再生能源附加政策后续运作模式没有明确。目前，全国范围内随售电量按国家标准征收的可再生能源电价附加是国补资金的绝对主力来源，相当于全国的绝大部分企业和居民都承担了可再生能源义务。今后，是通过发展“配额制+绿证交易”来取代电价附加，还是继续维持电价附加为主、“配额制+绿证交易”作为补充的模式，立法中未留口子。

三、具体修改建议

建议将可再生能源补贴单独作为一条，主要内容为：

国家建立可再生能源补贴制度，根据行业技术水平和市场发展情况，实行补贴退坡机制。(备注：这一款主要是明确实行可再生能源补贴政策，但要实行退坡机制)

国家建立可再生能源配额和绿色电力证书交易制度，各省级行政区按照其全社会用电量承担相应的可再生能源配额义务，相关制度由国务院能源主管部门会同财政部门、价格主管部门制定。(备注：这一款主要是明确配额、绿证交易等基本制度，为绿证市场运转提供支撑)

国家财政设立可再生能源发展基金，征收使用管理的具体办法，由国务院财政部门会同国务院能源、价格主管部门制定。(备注：这一款留口子，将可再生能源发展基金征收和使用的具体制度授权国家部委通过政策调整。主要考虑以下因素：①即使推行了绿证交易市场，由于不同可再生能源发电项目的补贴标准不同，购买方难免会“挑肥捡廋”，可以通过额外的补贴拉平不同电源类型补贴标准，让他们上绿证市场同台竞技;②除了可再生能源发电项目，现行政策中的一些其他类型的可再生能源项目，如独立可再生能源电力系统等，其投资费用难以通过绿证市场成交回收，需要继续维持补贴政策。因此，将来的较长一段时间内可能面临电价附加与“配额制+绿证交易”共存的“双轨制”运作模式)

作者谭一谈，系能源行业资深从业人员。

文章作者：谭一谈