平价时代的光伏政策走向和预判

光伏发电行业飞速发展，成本不断下降，已经站在了平价上网的门口。在平价时代，政策机制也要随形势发展进行创新。

那么在光伏实现与煤电成本相当的平价时代，会有哪些政策制定思路?

针对这一问题，国家发改委能源研究所时璟丽在北极星举办的2019新能源投融资论坛的主题报告中，给出了其想法和分析。

时璟丽认为，近期是光伏等可再生能源发展转型阶段从原来的高速度高增长装机，转为高质量发展并推进建设高比例可再生能源的电力和能源系统。

那么，光伏人最关注的电价补贴政策方向如何呢?

先吃一颗定心丸：煤电标杆电价的改革不会影响光伏存量项目补贴

九月底,国务院常务会议已经明确自明年1月1号开始煤电标杆机制和煤电联动机制改为“基准价+上下浮动价格机制”，基准价按照各地现行燃煤发电标杆电价确定，上浮不超过10%，下浮不超过15%，2020年原则上不上浮。

2019年10月份国家发展改革委发布了相应政策文件，原文指出：“稳定可再生能源发电价格机制以及核电燃煤发电跨省输送机制，纳入国家补贴的上网电价当地基准价以内部分电网企业结算，高出部分按程序申请国家补贴”。

时璟丽认为，按此规定，2020年前并网的可再生能源发电项目，实际电价和补贴方式没有变化，如对于明年的光伏竞价项目，延续2019年的政策机制，仍是有国家补贴的，平价项目根据2019年1月份国家能源局19号文规定，按照当地的燃煤标准电价签订不少于20年的购电合同;但2021年及以后建设的项目，尚需要看后期电价和补贴政策调整情况，才能确定参照基准价格还是参照浮动价格执行。因此对于2020年光伏发电项目，不论平价还是纳入补贴的，实际都没有变化，这也给可再生能源发电企业甚至整个行业都吃了一颗定心丸。

财政部提出缓解补贴资金缺口问题的方式

时璟丽在演讲中提出，当前可再生能源电价补贴资金缺口较大，累积资金缺口超过2000亿元，每年存量项目还会形成数百亿的新增补贴缺口。

存量项目到底怎么办?

今年9月份财政部在其官网上载了97号财建函文件，提出了三种解决方式，预期可以在小范围内适度缓解补贴资金缺口问题。

即：拟放开目录管理，由电网企业确认符合补贴条件的项目，简化拨付流程;通过绿证交易和市场化交易等方式减少补贴需求;与税务部门沟通，进一步加强可再生能源电价附加征收力度，增加补贴资金收入。此外，在该函件中财政部明确，暂不具备条件提高可再生能源电价征收标准，发行国债也被认为不宜启用。因此，存量补贴问题还是要做好长期准备。

后补贴时代的政策制定思路

关于2020年政策机制，时璟丽认为基本上会延续2019年关键政策，包括风光建设有关规定即平价项目建设机制和竞价项目建设机制，在具体规定上可能根据2019年的实施情况做小的调整和优化，2020年可再生能源电力消纳保障机制和权重指标正式开始考核，也将发挥重要作用。

“十四五”风光进入完全去补贴时代，具体的政策机制还需要进一步研究，因为变化因素多且比较复杂，可再生能源成本情况和发展潜力不同，各个技术在不同地区不同发展阶段的成本可能不一样，同时各地电力市场建设的进程有差别，这些都需要在政策机制设计中加以考虑。

关于可再生能源发电参与市场化交易，时璟丽有如下建议：

1、参与电力市场是趋势也是一个渐进过程，如参与电力现货市场，先是报量不报价，逐渐发展为既报量又报价。

2、新建项目与存量项目必须分开，新建项目要多做模式，多种模式可以并存，如购电协议、竞争招标、中长期合约、参与现货市场等，存量项目必须考虑政策的连续性，有条件参与电力市场。

3､风、光等没有必要参与非理性竞争，如果是非理性竞争阶段，平价和竞价政策可以延续，可以形成低于煤电基准价、浮动价的竞价价格。

4､跨省跨区可再生电力参与市场与打破省间壁垒，建设先期进行试点，如全电量参与市场等。

关于规划和管理机制建议

在规划方面，“十四五”摆脱电价补贴以后，光伏等波动性可再生能源完全敞口发展是难以为继的，但也不能仅仅以年度电力系统消纳波动性可再生能源能力作为唯一约束条件，必须保持适度规模，一方面支持国家清洁能源转型和制造业发展，同时也要考虑满足与电力需求和消纳能力融合等需求。

建议持续开展滚动的至少五年的年度电力需求预期、消纳能力预测研究，建立定期公布预期预测结果的机制，并以此作为风光开发、可再生能源战略规划、项目建设政策设计和调整的基础。

无补贴不意味着没有经济机制和政策的支持

无补贴不意味着没有经济机制和政策，应建立合理的降低非技术成本的经济政策，如合理的土地政策和价格、明确接网工程建设及时序、争取一定比例增值税即征即退政策等。

未来可再生能源市场预期

根据各个机构研究预期以及今年前三季度可再生能源并网情况，预计今年风电装机25吉瓦左右，光伏30吉瓦以上，生物质发电在0.4吉瓦左右。预计多种因素尤其是电价水平调整因素，2020年风电、光伏规模均将有较大幅度增加。

2020年后的市场主要取决于风光竞争力情况，但也取决于国家规划和相应政策。可再生能源发展有最低限要求，即需要保证实现国家能源转型战略目标，2030年非化石能源在一次能源占比20%，非化石能源电力在全社会用电量中占比50%。即使按照线性增长，这也意味着2025年非化石能源电力占比要达到40%左右，这是未来可再生能源基本的发展空间。