光伏电站项目“路条”买卖合同法律效力分析

一、光伏电站的行政管理方式是什么?【备案制】

《中华人民共和国电力法》第14条规定：“电力建设项目应当符合电力发展规划，符合国家电力产业政策。”由此可见，包括光伏电站项目在内的电力建设项目应当在国家电力产业政策、电力发展规划框架下实施。

关于光伏电站项目管理的具体事宜，国家能源局《光伏电站项目管理暂行办法》(国能新能【2013】329号)第14条规定：“省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定对光伏电站项目实行备案管理。”国家能源局《分布式光伏发电项目管理暂行办法》(国能新能【2013】433号)第10条规定：“省级以下能源主管部门依据国务院投资项目管理规定和国务院能源主管部门下达的本地区分布式光伏发电的年度指导规模指标，对分布式光伏发电项目实行备案管理”，以上标志着我国光伏电站项目由之前的核准制变更为备案制。

二、光伏电门项目备案的法律性质是什么?【具有行政许可特征的备案制】

虽然自《光伏电站项目管理暂行办法》及《分布式光伏发电项目管理暂行办法》实施以来，我国光伏电站项目管理由核准制转为备案制，便是又需要区别于一般意义的备案制。根据《光伏电站项目管理暂行办法》等规定，光伏电站的项目备案不仅仅是递交材料即可，而应当符合相关条件，并在国家能源发展规划前提下的一种行为。受技术条件、电网消纳能力、补贴规模等限制，我国光伏电站每年新增装机容量有上限，故备案制是有限资源下的备案，是否备案由地方政策决定。换言之，并非所有的光伏电站项目递交材料后均可办理备案。此外，光伏电站备案也可能间接影响其他行政许可的办理。因此，光伏电站项目备案不同于一般的备案制，具有一定的行政许可特征。

三、如何认定光伏电站项目备案后、投产前，未经备案机关同意转让项目的合同效力?

由于光伏电站项目备案的特殊性，备案成功的项目成为新能源市场上的稀缺资源。加之国家对光伏电站项目的政策补贴且市场前景良好，故各地光伏电站等新能源项目的投资并购市场中大量出现倒卖“路条”的现象。为了整顿光伏电站项目开发环节出现的一系列乱像，能源局出台了一系列规定或文件。

1、法律规定及规范性文件

《光伏电站项目管理暂行办法》第33条、《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第13条、《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》规定：“禁止买卖项目备案文件及相关权益，已经办理备案手续的光伏电站项目，如果投资主体发生重大变化，应当重新备案”、国家能源局《关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监督工作的通知》规定资将所有省电源项目备案情况、电源项目投产前各项工作进展情况、电源项目投产前的股权变动等情况及电源项目建成投产等列为专项监管的重点内容、国家能源局《关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》第4条“制止光伏电站投资开发中的投机行为的”的规定以及第6条“严肃处理光伏电站开发中的违法违规行为”规定。

综合以上规定，并未完全禁止在项目备案后、投产前进行投资主体变更，对于确因并购、重组等商业目的，需要在投产前变更项目投资主体的，需要重新办理备案手续。但整体而言，仍然禁止以投机为目的的“路条”买卖，即禁止不以自己为主投资开发为目的、而是以倒卖项目文件或非法转让牟取不当利益为目的，在光伏电站项目备案后投产前擅自变更投资主体的行为。此处的投资主体，不仅包括项目建设主体的变更，也包括已经备案项目建设主体的股权结构变动(如股权转让、其他投资方增资入股等)。但是，就股权结构变更及于哪一层级，以及股权变更的比例达到多少将触发相关规定的敌，实践中仍存在较大争议。

2、如何认定相关转让合同的效力?

虽然相关规定禁止了在项目投产前擅自变更项目投资主体或进行项目转让的行为，但并未对该等转让合同的效力进行明确规定，而该问题在实践中存在较大争议。

1)转让合同是否因违反《行政许可法》而无效。

尽管光伏发电项目备案具有一定行政许可的特殊，但光伏发电项目主体取得项目备案文件并不属于行政许可，故《行政许可法》的规定不能在判断相关转让合同效力时直接适用。但是，不排除法院考虑到备案行为性质的特殊性，参照适用《行政许可法》的规定，认为相关合同构成“以其他形式非法转让行政许可”的情形，进而认定因违反法律的强制性规定而无效。

2)转让合同是否因违反国家能源局的相关规定而无效?

根据《合同法》第52条及《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第4条规定，合同只有在违反法律、行政法规的效力性强制规定的情况下才依法无效。而《光伏电站项目管理暂行办法》属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定，尚存在争议，且该等规定的效力层级属于部门规章或规范性文件，而非法律规定可以导致合同无效的法律或行政法规。因此，依据能源局的相关规定或文件而认定转让合同无效存在一定障碍。

3)转让合同是否因存在《合同法》第52条的其他情形而无效?

首先可以以合同双方明知未经备案机关同意不得自行变更投资主体或不得转让项目的情况下，仍然签订相关合同，可能被认为属于“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”的情形，进而可能根据《合同法》第52条第2款认定合同无效。

其次，可能被认为符合“以合法形式掩盖非法目的”的情形，进而可能根据《合同法》第52条第3款认定合同无效。

最后，由于该等合同扰乱了国家对于光伏电站项目的管理秩序，而光伏电站项目又与社会公共利益密切相关，故该等合同也可能被认为符合“损害社会公共利益”的情形，进而法院可能根据《合同法》52条第4款认定合同无效。