印度光伏保障政策有何用？

印度面临多年前中国同样的两头在外境遇，至少面临原材料和设备在外的尴尬。然而印度几乎永远不可能获得美国对华光伏双反给中国光伏带来的历史性发展机遇，也很难在未来10-20年内像中国西部一样提供廉价的硅料生产能源。

正如本号多次对印度市场及印度贸易政策的分析，印度为了保护其国内太阳能电池和组件制造业，从2018年7月30日起为期两年对太阳能电池和组件的进口征收保障税，之前，印度还对光伏背板、光伏EVA、光伏玻璃等都加征过反倾销税。

从印度贸易救济总署(DGTR)宣布初步裁决到最终征收关税的7个月期间，关税和转嫁条款适用时限的不确定性抑制了投资者参与光伏竞标，导致关税增加。此外，已经导致的关税增加使得各招标机构在2018年取消了近5吉瓦的授予项目容量。

如今，原定的两年周期已经过去一年多，光伏开发商该对2020年7月29日以后该保护政策是否可能延期进行重新评估，并据此规划他们的投资项目。通常，只有在向DGTR提交审查申请才可能重新审查和延期该保护条例，一旦申请便会公布，开发商也会得到通知。进一步来说，是否进行审查调查本身可能对光伏行业有不同的影响。以下是对该政策实施以来的分析。

1.保障税对进口来源地的影响

一国征收保障税，以限制威胁国内工业的进口激增。它是对某一特定产品实施的，并延伸到从所有国家进口该产品，可能有一些发展中国家会被排除。对于印度光伏，DGTR免除了从发展中国家进口的产品缴纳保障税。但是，由于中国、台湾和马来西亚的进口产品不符合免税标准，因此对这些国家的进口产品适用关税。

为了记录国际贸易数据，印度将太阳能电池和组件分类在同一关税(HS)代码-85414011下，这样分类的原因是印度认为电池和组件进口量不能单独确定。然而，将太阳能电池和组件的进口价值与项目安装数据进行比较后(考虑到进口和安装之间存在三个月的时间差，)可以发现有趣的情况。虽然从绝对值来看，进口量有所下降(2018年8月至2019年7月期间同比下降23%)，但项目安装量以同样的趋势下降(图1)。因此可以推断，保障性关税的执行对与提高印度国产组件的市场份额几乎没有影响。

图1：项目安装量变化与进口数据变化关系

征收保障税后一段时期的贸易数据也显示了太阳能电池和组件采购来源更加多元化(表1)。

从标准可以看出，中国的进口份额下降了大约10%。而由于中国国内5.31政策的变化，中国组件价格从2018年6月至2019年7月期间大幅下降约25%，中国的进口份额或许不会再下降更多。

而从泰国、越南和新加坡等其他国家进口的份额变化较大，很大程度源自该关税保障政策对泰国和越南的豁免。据有关专家分析，2020年如果对关税保障政策进行复审调查并延长，很可能撤销对越南和泰国的豁免。届时，中国的进口市场份额更不会受影响。

2. 关税保障的局限性

如果没有复审调查，关税保障将于2020年7月29日失效。复审调查将决定是否应延长实施保障税的期限。提交复审申请取决于国内制造商是否从保障税中获益。

一直认为，征收保障税的目的是为国内产业提供保护，使其免受同类产品或竞争产品进口激增的影响，并促进国内产业竞争力的结构性提高。然而，没有上下游产业链的组件制造商必须依赖进口电池，这在国内光伏中占很大份额，而电池关税的增加，让组件制造业原料成本也增加，因此印度的组件制造并没有很大成本优势，相对于外国制造商而言，竞争劣势的根本来源 – 电池制造能力并未得到解决，投资者一直不愿在实施保障税后的一年内对制造能力进行新的投资。

这些竞争劣势的来源包括：

-在印度资本负债投资无优惠;

-电价过高，无法支持上游产业，尤其是硅料和晶硅电池产业;

-运营规模太小;

-缺乏垂直产业链整合;

-没有市场保障;

-新技术投资缺乏。

政府公共部门事业(cpsu)计划第二阶段为价值12GW的国产组件提供一个有保障的市场，这只能为组件厂扩大现有产能提供刺激。而硅料、硅片、电池属于高耗电环节，印度高昂的电力价格无法支撑这类产业。而如果无法拥有硅料、硅片、电池等核心技术，组件制造只能是低水平的组装而已。

印度面临多年前中国同样的两头在外境遇，至少面临原材料和设备在外的尴尬，而且印度几乎永远不可能获得美国对华光伏双反给中国光伏带来的历史性发展机遇，也很难在未来10-20年内像中国西部一样提供廉价的硅料生产能源。

更何况，美国对华光伏双反都已完败，美国只有靠201、301维持。印度尽管有比美国廉价的劳动力，但没有美国那样便宜的电力，没有美国那样的产业配套能力和前沿科技，印度如何才能避免美国光伏双反的前车之鉴呢?

3. 征收保障税或可以支持太阳能光伏行业的政策干预

对太阳能电池和组件进口征收保障税，已转化为大量资金流入印度财政部。这些资金流入将成为印度政府间接税收入的一部分，而不会被指定用于任何特定的最终用途。根据贸易数据，2018年8月至2019年7月期间的保障税征收总额约为3500亿卢比。政府或可以考虑将这些从太阳能电池征收的关税重新投入太阳能光伏领域，以支持推动国内光伏制造或产业链部署，通过更好的政策干预措施，设计更合理的光伏产业部署，有针对性地选择合适的产品和制造端进行推动。

4. 保障性关税是否会延期?

一年下来，征收保障税似乎既没有给开发商带来好处，也没有鼓励对制造业的新投资。对于制造业的任何新投资，都要考虑长期的市场和监管，以及政策实施的明确性。对于印度投资商来说，需要在近期明确2020年7月以后的保障性关税的适用性、时限和幅度。

不管是否有复审申请，保障关税政策对于印度政府将是一个极大的挑战：继续实施?没有看到对国内光伏产业的实质性保障结果，反而是光伏电站投资成本的增加;终止取消?过去两年的保障白费力，接下来的印度光伏还要不要“印度制造”?

不仅印度政府在反思，全球光伏都在看，印度投资者也在进行反思。