光伏项目用地中的主要问题总论

近年来，我国光伏行业迅猛发展，光伏发电装机快速增长，无论是总装机规模还是年新增装机均稳居全球首位。就地面光伏电站而言，建设和审批程序比较复杂，不仅涉及项目备案，还涉及规划选址、土地预审、环评批复等前期审批手续，以及征地补偿、工程规划、用地规划、施工许可等建设期程序。其中，尤其以光伏项目用地问题最为复杂，一方面国家和地方性法律、政策规定比较庞杂，另一方面地方政府对“农光互补”“林光互补”“渔光互补”等创新型用地模式均有不同的认识和监管要求，使得各地在光伏用地管理和执法尺度上均存在一定的差异，给光伏电站投资人带来了较大的合规风险。中伦律师事务所郝利律师团队总结了其长期从事光伏电站项目开发建设、投资并购和争议解决相关法律服务的实践经验，特推出光伏电站用地疑难法律问题系列解析文章。本系列文章以光伏项目用地问题为出发点，分六篇文章为大家详细解读光伏项目用地中的主要问题，本篇为总论篇，作为系列文章的整体导引，以总览方式概括出后续系列文章的主要内容，供读者参考。

一、光伏阵列占用农用地的用地规则

根据2017年9月国土资源部国务院扶贫办国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号)(以下简称“8号文”)的规定，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质。因此实践中往往通过租赁或承包权流转方式取得光伏阵列用地。

不过，光伏阵列在承包或租赁农用地时，其不仅需受《合同法》的调整，亦需符合《土地管理法》和《农村土地承包法》的相关规定。需重点关注缔约主体、民主决策程序、审批备案手续、权属证明的办理情况、用地期限、不同农用地的使用审核等多方面问题，任何一环出现问题，均有可能导致用地不合规。

二、升压站、管理用房等永久用地规则

2015年国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部六大部委联合下发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)(以下简称“5号文”)规定了光伏项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。因此，对于永久用地部分，应使用国有建设用地或者办理农转用及征地手续。不过实践中，仍存在征地前即先行用地、通过架空升压站等方式逃避征地等情形，极易引发民事侵权及行政处罚。

三、进场、运维道路及送出线路的用地规则

根据国土资源部《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号)可知，光伏方阵用地包括组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路用地等。因此，方阵场内道路可以参照光伏阵列用地办理。就其他场内道路而言，8号文规定对于光伏扶贫项目及光伏复合项目，场内道路用地可按农村道路用地管理。此外，对于光伏发电站进场路(场外部分)和通往场外的道路用地(场内部分)，严格而言，均应符合建设用地的要求。不过实践中亦存在利用农村道路、防火通道等合作共建的方式用地，此时则需要关注审批流程以及土地权属。

对于外送线路用地问题，根据5号文及8号文要求，采用杆塔基础的，原则上需要征地。实践中需要重点关注线路用地审批流程和“以偿代征”模式适用的可能性，及时明确当地政策，并按照要求履行义务。

四、涉林、草、基本农田等特殊用地规则

在光伏项目建设中，必须重点关注林地、草地、基本农田、生态保护区等各类特殊用地，其均受特殊保护，不论是前期选址，还是实际建设，不论是临时用地，还是永久用地，一旦占用此类特殊区域，均须履行严格的审批手续，逐级上报到省级主管部门，甚至是国务院主管部门审核。未经批准非法占用此类区域，不仅项目将可能遭到拆除，同时项目投资主体还可能遭受行政处罚，甚至承担刑事责任。

因此，在项目选址、建设全过程中，项目方均需关注前述各类特殊审批流程，了解其报送、最终审批的主体，明确需要准备和提交的材料，避免违法用地。

五、违法用地需承担的民事侵权责任、行政及刑事责任

违法用地产生的民事侵权责任通常发生在项目公司与土地权利人之间，既可能涉及所有权人，亦可能涉及用益权人。实践中，一旦土地权利人与政府就征地补偿事宜产生争议，大多会提起项目公司侵权之诉，并可能通过阻工等方式干扰项目建设，导致工期延误，无法顺利并网。有时，还可能出现多名权利人就同一地块主张权利的情形。因此，项目方需提前关注并重点控制相关风险。

行政责任是项目公司在实践中因违法用地而承担的主要责任，此类处罚轻则罚款，重则限期拆除、没收，实践中被拆除、没收的项目并不鲜见。

严重违法用地则要承担刑事责任，其主要表现为非法占用农用地罪，需注意，此罪不仅直接针对项目公司，亦可针对项目的主要负责人，故项目方应重点关注。

六、光伏项目用地相关的税收要求

光伏电站目前涉及的主要税费是城镇土地使用税与耕地占用税。但对于电站光伏阵列没有改变土地性质且保持原状及原有农牧业功能的土地，是否需要征税，以及征税的具体面积计算问题，各地仍存在不同的操作方式，值得关注。