易跃春：光伏新政推动行业向高质量发展转变

5月30日，国家能源局发布《2019年风电、光伏发电建设管理有关要求的通知》(国能发新能〔2019〕49号)，进一步完善光伏2019年度项目建设工作机制，稳定市场预期，推动光伏发电从高速增长向高质量发展转变。

一、政策出台整体背景

光伏发电行业是我国重要的战略性新兴产业之一，特别是随着2013年国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》(国发〔2013〕24号)等系列政策文件出台，我国营造了有利于光伏产业快速发展的有利环境，逐步形成了宏观政策引导行业方向、具体政策指导行业落实相关目标和保障行业健康发展的政策体系，光伏市场应用规模不断扩大、全产业链持续发展、技术水平明显提升、成本下降成效显著。自2015年起，我国组件产能、新增和累计装机容量均位居世界首位，光伏系统价格更是在近十年间下降了超过70%。截至2018年底，我国光伏发电装机已达到1.74亿千瓦，年发电量1775亿千瓦时，在推动能源转型中发挥了重要作用。

在习近平总书记关于“四个革命、一个合作”能源安全新战略重要论述以及党的十九大关于“壮大清洁能源产业”战略部署的指导下，随着国内光伏市场的持续扩大，补贴需求总量持续增长、部分地区弃光限电问题逐步显现，需要根据发展实际和新形势要求，调整发展思路、完善发展政策机制，推动光伏发电从高速增长向高质量发展转变。因此，本次发布的《2019年光伏发电项目建设工作方案》(以下简称《方案》)的总体思路为市场导向、竞争配置、以收定支、分类管理、稳中求进。

二、政策主要内容研提思路

(一)深化市场化发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

为推进和落实国家关于简政放权的有关要求，国家能源局自2014年起，为引导行业发展，探索建立了年度指导规模管理机制，支持和促进行业规模化发展;随着规摸不断扩大，探索引入市场竞争配置资源方式，行业发展市场化程度逐步加强。

为进一步落实“放管服”改革要求，本次国家不再安排光伏发电建设规模，而是转变为国家能源部门制定竞争规则、财政部门明确补贴总额、价格部门确定价格上限的方式，充分采用市场化方法，由企业定补贴强度、市场定建设规模、电网定消纳能力，以市场化为导向促进补贴退坡、保障产业发展速度适度。

(二)加快平价进程，对需要国家补贴的项目扩大竞争配置范围

我国光伏应用市场在近年快速实现了规模化发展和以规模化促进工程成本快速降低的过程，正在全面进入提质增效发展和向发电侧平价上网迈进的关键时期。

为了让国家补贴资金优先用于补贴需求下降快、能尽快实现平价的项目和地区，充分发挥国家补贴资金支持先进企业和引领光伏平价的作用，同时考虑到坚决助力国家打赢脱贫攻坚战和支持户用光伏发展的需要，对于光伏扶贫项目和户用光伏以外的需要国家补贴的项目，全面进行竞争配置，由地方政府制定以预期上网电价作为主要竞争条件的竞争性配置工作方案、组织竞争性配置确定项目业主和预期上网电价，国家根据补贴额度通过排序确定补贴名单。

(三)稳定市场预期，以收定支适度促进行业发展

在引导行业健康发展的过程中，既要考虑到补贴资金筹集能力，又要考虑保持一定的建设规模以维持行业发展，还要考虑我国光伏全产业链平稳发展对国内和全球市场的重要作用。

因此，本次根据筹资能力确定补贴规模，将今年安排的30亿元补贴资金支持本年度光伏发电新建项目，一方面可以保障光伏发电及上游制造业保持合理新增规模，另一方面按补贴规模由市场确定需要补贴的光伏建设规模可合理稳定补贴缺口，推进光伏从高速增长向高质量发展转变。

(四)考虑市场特点，对不同类型的项目进行分类施策

我国光伏项目呈现了明显的多元化特点，一是由于光伏项目单体可建设规模的灵活性，大到十万千瓦级及以上的大型项目，小到千瓦级的小型系统，单体项目规模差异显著;二是由于光伏项目可涉及的应用场景多样，单户业主自建、结合工商业屋顶等建构筑物建设、地面建设等形式均有所涉猎。此外，随着平价或无补贴建设步伐的加快，本次《方案》一方面对于不需要国家补贴项目进行区分对待，另一方面充分考虑了光伏建设形式多样化及各类建设形式的特点，对于需要国家补贴的项目分为光伏扶贫、户用光伏、普通电站和工商业分布式以及国家组织实施的专项工程或示范项目4类进行分类施策。其中，

1.充分考虑对国家打赢脱贫攻坚战的支持

对于已列入国家光伏扶贫目录和国家下达计划的光伏扶贫项目，按国家相关政策进行管理。

2.促进户用光伏发展

将今年安排的30亿元补贴资金总额对于户用光伏进行切块管理，2019年专项用于支持户用光伏发展的补贴额度设定为7.5亿元。

此外，充分考虑组织实施的可行性，一是以建成并网时间作为补贴计算起点执行固定度电补贴标准，二是为户用光伏的补贴总量截止统计时间留出了一个月的建设缓冲期，当各省级电网企业报送信息统计的截至上月底当年累计新增并网装机容量超过国家能源局年初发布的当年可安排新增项目年度装机容量时，当月最后一天为本年度可享受国家补贴政策的户用光伏并网截至时间。

3.将普通光伏电站和工商业分布式光伏发电项目统一竞争

考虑到目前我国工商业分布式和普通电站的既有建设成果、建设成本及竞价能力，本次将装机容量6兆瓦及以上的光伏电站以及就地开发、就近利用且单点并网装机容量小于6兆瓦的户用光伏以外的各类分布式光伏发电项目统一进行竞争性配置。

同时，为了提高参与竞争配置项目的可落地性以及竞争配置过程的公平性，所有参与竞争配置的项目需要具备土地(场地)建设条件和接入消纳条件，并由地方在2019年拟新建项目满足所在地符合市场环境监测管理要求的基础上，公开、公平、公正通过招标等竞争性方式配置选择对电价下降促进作用大、建设条件落实的项目参与全国竞争。

此外，考虑到在加速补贴退坡的同时扩大市场规模，并考虑不同资源区太阳能资源条件、不同类别项目建设成本等差异，本次以修正后的电价从低到高遴选纳入补贴范围的项目。

4.专项对待国家组织实施的专项工程或示范项目

在我国光伏行业发展的各个时期，国家组织的各类示范型项目均为在当时条件下，对行业的发展起到了至关重要的促进作用，例如特许权招标为当时探索出了我国光伏电价机制，光伏领跑基地建设则大力促进了我国光伏技术进步和成本降低。

因此，本次对于国家明确建设规模的示范省、示范区、示范城市内的光伏发电项目，以及跨省跨区输电通道配套光伏发电项目等进行单独分类考虑，原则上该类项目均由地方通过招标等竞争性配置方式组织项目。同时，考虑到示范型项目的不同情况进行区分细化处理，主要包括：(1)对于国家明确的跨省跨区输电通道配套光伏发电项目，①已按相关规定竞争配置确定项目业主和明确上网电价的，继续执行原有政策;②已核准输电通道建设、明确配套光伏装机容量但未明确项目业主和上网电价的，按国家能源局另行制定的相关要求由地方单独组织竞争配置确定项目业主和上网电价;③已明确项目业主但未明确上网电价的，按国家相关价格政策执行。(2)示范基地等单独竞争配置的项目，不进行全国补贴申报竞争排序，执行各项目竞争确定的上网电价和相应补贴标准。(3)各类示范省、示范区、示范县、示范城市建设的光伏发电项目，已发文下达建设规模的，按已列入以往国家建设规模的相关电价政策执行。

(五)衔接新老政策，保障行业发展稳中求进

我国光伏行业政策体系通过多年的建设，不断的健全和完善。相关市场主体在经济和政策等发展环境变化的过程中不断适应发展的需要，存在一定的适应和转变的过程和时间符合市场发展的自然规律。在统筹2019年度新增项目建设的过程中，本《方案》充分考虑了和规模管理等政策的相互衔接，按照已列入和未列入以往国家建设规模这两大类分别进行引导，保障行业发展稳中求进、平稳过渡。其中：

1.对已列入以往国家建设规模的项目根据开工情况区别施策

一是对已开工、未建成并网的项目，执行国家相关价格政策，2019年底仍不能全容量建成并网的则不再纳入国家补贴范围;二是对未开工项目，已经确定项目业主的，执行国家相关价格政策，尚未确定项目业主的由地方单独组织竞争配置确定业主和上网电价，2020年底仍不能全容量建成并网的则不再纳入国家补贴范围，相对于已开工项目有更宽裕的建设时间。

2.对未列入以往国家建设规模的项目引导转型发展

考虑到部分省份为支持地方光伏发展、推动能源转型，在国家规模之外自行安排且并网发电的项目，鉴于这部分项目已形成一定规模且对能源转型发挥了积极作用，国家能源局在研究相关政策时将会统筹考虑，通过转为平价上网项目、绿证交易等措施逐步解决。

(六)保障政策落实，采取多策并举的方式促进行业健康发展

为在政策调整完善的同时保障其可操作、可有效落实实施，《方案》注重建立多方位、全过程的保障机制，主要包括：在项目申报过程中指导明确申报前置条件，促进项目建设条件落实、技术经济性合理;在建设过程中重视重信守诺，对建成时间严格要求，并通过电价退坡机制加强引导;在项目运行阶段加强事中事后监管，将各省列入国家补贴范围项目逾期未建成情况作为市场环境监测评价和下年度申报的重要因素，加强项目并网和消纳等事项的监管，形成奖勤罚懒的良性循环机制，协同促进我国光伏行业健康、可持续发展。

三、政策实施效果展望

我国光伏发电行业的发展从早期的“两头在外”一路发展至产业链建设和市场应用双双位居全球首位，有赖于政策机制的持续促进、保障和不断完善、创新。目前，我国光伏行业处于迈向平价上网的关键过渡阶段，以“稳、转、改”作为现阶段发展核心，一方面通过明确的市场发展总体预期稳定行业发展信心，第二方面结合我国目前发展实际转变光伏发展方式、推进提质增效高质量发展，第三方面进一步落实“放管服”改革要求以市场化手段实施资源配置，已成为目前形势下光伏发展的必然选择。

《方案》中以保障光伏行业健康、可持续发展为基本出发点，市场导向、竞争配置、以收定支、分类管理、稳中求进为总体思路，同时充分衔接新老政策、全力保障政策落实和实施，为今年光伏建设工作指明了方向，并提供了切实可行的具体措施和执行方式，有利于实现平价上网的平稳过渡和市场稳中求进发展。

总体来看，此次光伏建设工作方案的制定，经多次征求意见，取得了社会的普遍认可，并从分类管理、市场化配置、建设要求和具体工作安排等多方面明确了我国光伏发电今年具体建设工作。相信在科学合理的政策保障下，我国光伏行业将保持高质量、健康发展，在全球竞争力引领上更上一层楼。

文章作者：易跃春