从土地性质到不明确征税：中国光伏电站用地的“窘境”

近日天津滨海新区拆除了70MW光伏发电项目再一次将光伏用地推到“风口浪尖”上，根据资料，该光伏电站位于海洋生态保护区内，这是当地政府不得不严令拆除的“红线”。

刘明(化名)所在的企业，在数月前达成了一笔光伏电站交易，但时至今日，刘明仍奔波在交易收尾的工作中，其中土地便是让他最为头疼的问题。“一方面是买方要求除光伏复合项目之外的光伏电站用地必须按规定转为建设用地，这是一项‘大工程’;另一方面，税收是光伏电站用地面临的最大的风险点之一”，刘明介绍。

光伏电站交易市场的快速崛起，褪去泡沫，存量光伏电站开始暴露出许多遗留问题，不少企业也面对刘明公司一样的“窘境”。

刘明直言，存量光伏电站最大的风险问题来自于两方面，一个是合规性问题，另一个则是因建设施工带来的质量问题，但相较而言，合规性是“致命性”，质量问题是隐患，但远没有合规问题来的严重。而土地是其中最为典型的合规性问题。

这一点也得到了某试图通过收购扩大光伏电站装机量的国有企业的认可，在他们看来，技术性的问题都可以通过整改解决，但合规性的问题往往没有有效的解决方案。

土地性质问题：“高昂”的用地成本

追溯光伏用地的相关规定，2015年国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部六大部委联合下发了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)(以下简称“5号文”)，明确“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案;对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。

这一规定伴随着我国光伏电站装机规模的数倍增长，累计装机规模从2015年的43GW跃升至2017年的130GW，这其中有近一半的光伏电站场区用地为农用地。

“5号文并没有禁止光伏电站使用农用地，尽管要求占用农用地需按照建设用地管理，但很多企业并不会将光伏场区用地全部转为建设用地，这不现实，土地出让金的代价太大了。大家默认场区用地不占压土地、不改变地表形态”，刘明介绍道。

据光伏們了解，每兆瓦光伏电站占地一般为30-40亩地，那么1GW光伏电站用地约为30000-40000亩，而2017年全年全国新增建设用地总量指标为600万亩。

“每个省每年都有固定的建设用地指标，也不可能全部放给光伏用地”，某资深行业人士介绍道，“另外，在国土中认定为农用地属性的土地，很多已经是荒漠、沙砾等无法开展农业作业的地块，不建设光伏电站，这块土地其实也废掉了”。

2015年之后，光伏行业如火如荼的发展了几年，这其中，相关主管部门也一直在与国土部门沟通光伏用地相关事宜，试图为行业争取光伏用地的宽松政策，然而因各种原因，光伏电站用地的相关政策并未进一步明确。

直到2017年因光伏扶贫项目用地的矛盾暴露，国土资源部联合国家扶贫办、国家能源局下发了《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号)，除了强调5号文中的相关规定外，允许光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目使用农用地，但是除光伏扶贫以及光伏+项目之外，大比例的普通光伏电站用地遗留下来的问题已经形成。

税收：光伏用地的另一颗“炸弹”

光伏电站用地风险除了土地性质问题之外，还有未明确的土地使用税问题。光伏們曾陆续报道过山东等地县士级财税部门要求光伏电站缴纳城镇土地使用税的相关问题。在山东投资建设光伏电站的业主或许都或多或少的被要求过“缴税”，即使领跑者项目也并不例外(详情可点击《不堪重负!山东某地多座光伏电站被全面积催缴高额土地使用税》《每年5-8元/平方米!土地使用税让山东地面光伏电站投资商陷入绝境》查看)。

实际上，关于光伏电站用地是否需要缴纳城镇土地使用税并没有明确的文件参考，大部分的缴税要求其实来自于地市级财税部门，同时，因没有明确文件规定，缴税额度以及缴纳面积同样因地区而异。。

除此之外，刘明透露，对于光伏缴税面积认定方法有三类，一是按实际占地面积认定，这也是所需缴纳土地税最多的认定方式;第二是根据光伏板投影方式认定;第三是按照光伏支架基础占地面积认定，这是缴纳税额最少的认定方式。举个例子，某占地800亩地的光伏复合项目需要缴纳耕地占用税，按照第一类认定方式，该企业需要缴纳1400万余元，这对于企业来讲可谓是一笔巨大的支出，而如果按照第三类认定方式，只需要缴纳20-30万元。

按哪种方式认定将直接影响缴税额度，政策的不明晰给了许多事情商榷的空间，但也可能存在“天价”税收，让业主欲哭无泪，因为大部分项目在进行投资收益率测算时并未将这笔税费作为边界条件。

2017年，国家能源局综合司下发了关于征求对《关于减轻可再生能源领域涉企税费负担的通知》意见的函。征求意见稿中提到，在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地建设的光伏发电项目，由省级政府核定起征标准，未达建制镇规模以及不在建制镇规划内的土地上建设的，不征收城镇土地使用税;达到城镇土地使用税起征标准的，对光伏阵列不占压土地、不改变地表形态的部分，不计入占用土地面积，免缴城镇土地使用税。然而，该征求意见稿至今仍未形成红头文件下发。

纵观光伏行业近几年的发展，从技术到规模，已经当之无愧的全球领先。但是必须要面对的是，因用地带来的一系列问题如补贴拖欠一样，虽然明知道这是一把悬在头顶的利剑，但却避不开也拿不掉。

当前窘况的形成，既有投资企业的主观动机原因，也有客观政策环境不明确带来的问题。只是，如今如此大体量的光伏电站，如何解决?还需要多方面考虑行业发展现状以及我国相关政策的实际情况。“第三次土地调查可能存在一个调为‘合规’用地的机会”，刘明总结道。

文章作者：臧超 地里热巴