综合能源服务业是否该采用特许经营方式

2010年，国办发25号文《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》。同年，南方电网成立南方电网综合能源有限公司，探索新型能源服务模式。

2013年，国家发改委发布《分布式发电管理暂行办法》，鼓励企业、专业化能源服务公司和包括个人在内的各类电力用户投资、建设、经营分布式发电项目，并对用户给予一定补贴。这是国家政策中首次出现“能源服务”四个字，且与分布式发电相关。

外国政府、企业层面则很早就对综合能源服务进行了研究和实践。欧盟在其“欧盟第五框架”中，就将能源协同优化的研究放在显著位置，如DGTREN(distributedgeneration transport and energy)项目就将可再生能源的综合开发与交通运输清洁化协调来考虑。

总的来说，全球不同的国家、企业和专家对于综合能源服务和系统给出了不同的解读，其定义存在较大差异。能否给综合能源服务系统一个明确的定义，这对于支持、引导综合能源服务快速发展，推广综合能源服务在能源行业的应用，促进能源结构调整和加快动能转换具有重要意义。

作为新兴事物，综合能源服务本身还处于发展阶段，一方面能源行业的转型升级对综合能源服务提出新的要求，另一方面能源技术的改进也使得综合能源系统能够支撑更多功能应用。因此，对于综合能源服务的定义，要用发展的眼光，结合综合能源可持续发展的战略需求，较为宽泛地给出一个方向性、功能性的定义。

笔者认为，首先需要将传统能源服务与综合能源服务作一个区分。传统的能源服务指一般意义上的“节能服务”，多采用合同能源管理模式，针对用户侧已建项目实施节能改造、节能设备的置换与推广等。由于分布式能源的出现，大大拓宽了传统能源服务的业务范畴，用户端的热电(冷)联供以及各种可再生能源供能系统逐步建立起来。而且分布式能源项目的各种能源形式技术特点不一、技术成熟度不一，商业模式更加灵活多样，市场潜力、项目开发的复杂程度及融资额度等远高于传统节能行业。

其次，电力体制改革是推动综合能源服务发展的重要动力之一。特别是在增量配电改革和售电端市场不断放开的背景下，突破了以往大而全、环节多和低效的电力供应局面，终端能源使用者与电力供应企业的距离缩短了，相互之间的对接更加紧密，推动电力企业向综合能源服务领域不断延伸。

因此，我们尝试给出综合能源服务定义如下：综合能源服务是指以用户侧需求为导向，具备电力、燃气、热力网络特征，以分布式能源为基础的多能互补、协调优化的综合能源系统，通过充分整合用户侧资源，在一定区域内为用户提供燃气、电能、热、冷等产品基础服务、运营服务和设备设施服务，满足用户全部能效需求，满足环境美好、安全可靠、优质经济等多目标约束的综合性服务。

中国发展综合能源服务的意义

综合能源服务的出现是社会需求的外部驱动所致。资源和环境问题已成为全社会的共同关注焦点，解决这一问题的关键就是节能减排和低碳发展，由此形成全社会对能源转型的重视，这一社会共识及个性化、多样化的用户需求催生了庞大的能源服务市场。

综合能源服务的出现是技术创新的内在动力所致。清洁能源发电技术、新能源发电技术的日渐成熟，数字信息技术和能源互联网技术的高度整合，能源生产和储存方式的深度结合，使能源之间互联、能源和信息相互融合度进一步增强，为综合能源服务提供了坚实的技术基础。

推动综合能源服务业发展有助于降低制造业成本，对提升我国的国际竞争力具有重要意义。

我国制造业消耗了55%的能源消费量，能源成本成为仅次于人工、原材料以外的最大成本。传统能源供应系统相对独立，燃气、热力、电力企业各自为战，规划、建设和运营等缺乏统一协调和优化，能源链条较长。

尤其是在美国页岩气革命带来能源成本大幅下降，积极的税改政策又大幅降低企业税负，促进大量制造业回流的背景下，我国采取综合能源服务的方式无疑能有效缩短能源链、降低投资运营成本以及用能和服务成本，有利于推进能源供给侧改革，提升中国能源相关产业的国际竞争力。

综合能源服务产业发展现状

国内综合能源服务的概念虽然是近几年提出的，但是综合能源的实践却是早已有之，比如能源企业在其产业链上下游业务领域延伸、拓展所形成的纵向一体化方式，都具有综合能源服务的雏形和基本特征。

但是真正具有综合能源服务内涵的模式还是刚刚出现，目前尚处于起步阶段。特别是电改之后，以发电、售电、燃气供应、节能服务等为主的企业陆续开展综合能源服务业务。其中，对于增量配电项目，多数采用的都是特许经营模式。

具体实践上，已经有科瑞、新奥、泰豪、协鑫等民营能源企业纷纷参与到增量配电项目中，贵安新区、河南郑州航空港、江苏连云港徐圩新区、重庆合川等多个增量配电项目采用特许经营模式进行项目实施。

除了电力行业以外，在燃气、热力行业，以北京燃气能源发展有限公司、中国燃气控股有限公司、港华能源、新奥智能能源集团以及京能集团等为代表，利用在天然气、热力产业链掌握了大量重资产以及具备海外资源供应能力的优势，结合自身的资质、技术、资本、客户和线下服务能力，通过发展综合能源服务，增加能源供应种类，拓宽能源服务范围，进一步增强客户粘性，提升企业用户服务品质，形成新的服务业务利润增长点。

通过对中国燃气、港华能源、新奥能源、北京燃气能源、华电、大唐、中广核、南方电网综合能源公司、郑州东润电力等企业的问卷调查，发现供气、供热和供电企业开展综合能源服务的方式以特许经营为主：

在综合能源服务项目的运行模式方面，近90%以上的项目采用特许经营方式;

在获得特许经营权方式方面，调研企业中有50%是通过招投标方式获得，另外50%是通过与政府协商洽谈的方式获得;

在企业中标的经营区域方面，近70%的企业都是在园区内开展经营活动，而且是通过与园区管委会签订特许经营协议达成，这说明目前采用特许经营方式开展综合能源服务的领域主要集中在产业园区等增量区域;

在特许经营协议内容方面，基本都是按照原市政公用行业特许经营协议范本，并没有做较大调整，这说明现有的特许经营协议内容基本符合综合能源服务业务的要求;

在特许经营期限方面，签订的特许经营期限基本都是在30年以上;

在特许经营的模式方面，采取BOT模式的占90%，采取PPP模式的仅10%;

在具体项目类型方面，分布式能源和综合能源服务项目居多，增量配电项目较少，项目提供的产品和服务主要是供热、电力。

国外综合能源服务行业的模式

经过收集国外资料并分析，我们发现部分国家的综合能源服务行业(以燃气、电力、热力企业为主)在其发展过程中均采用特许经营方式。

首先，从具体做法看，法国、英国等国家的燃气、电力、热力行业在发展初期，由于市场处于极少数垄断企业手里，这些企业所提供的产品和服务无法满足用户的需求，因此需要增加市场的竞争者。

在这样的情况下，政府采用特许经营方式，让民营资本进入到与民生有关的能源行业领域，解决了政府财政投入不足和市场竞争不充分的问题。

其次，能源行业是否采用特许经营与国家经济发展水平、能源市场化程度、本国能源结构等因素密切相关，英国和美国能源市场化程度高，已经基本实现能源基础设施的全民免费，因此采用特许经营制度不是很普遍。

而德国、法国的能源行业市场化程度不高，特别是新兴的综合能源服务市场大多是建立在原有的燃气、供电和热力行业的基础上发展起来的，而这些行业原来就大多采用特许经营的方式。所以，在这些国家的综合能源服务领域，以BOT、BOOT、TOT等模式为主的特许经营方式仍然在广泛使用。

最后，各国政府允许社会资本通过特许经营方式来经营能源事业，并不等于政府甩手不管，只是政府的角色发生了转换，从参与企业经营转换为监管企业经营，制定和完善法律法规，促进市场竞争和防止垄断。

对国内综合能源服务产业采用特许经营方式的建议

能源对社会生产和社会生活的影响重大，在现有的体制惯性下，政府对能源行业改革异常慎重，因而进展相对迟缓。通常的做法是权力从中央政府下放到地方政府，但地方政府的手并未轻松。

许多人担心出现反复，走上“一放就乱、一收就死”的老路。能否不再重复上述老路、使市场配置资源发挥基础性作用、实现经济社会高效发展的目标。前提是必须要耐心培育和建设一个具备完善制度(与现代企业制度相配套的法制和市场制度)的市场，政府之手退出的速度一定要与市场建设进展平衡，既不能留有真空，更不能一放了之，将企业交给无序的所谓“自由市场”。

与其它一些行业相比，能源行业往往是社会公用事业(公共服务行业)的组成部分，具有一定的垄断性。在对公用事业进行市场制度设计与建设时，既需要承认其垄断特性，更需要注意发挥市场竞争的激励作用，实现二者平衡，以便实现社会利益最大化。

因此，在以社会公用事业为特征的综合能源服务产业实行许经营权制度，既不啻为构建垄断与竞争平衡的重要实现途径，也是发挥市场配置资源基础性作用的最佳选择。

应该说，采用特许经营方式既符合综合能源服务的特点，也有利于发挥综合能源服务产业的积极作用。

(一)构建综合能源特许经营机制是关键

市场运行机制是市场经济的灵魂和机能所在。综合能源服务市场的形成必须要有完善的运行机制，在综合能源服务的生产、供应和消费环节，都要建立包括供求、竞争、价格机制和进入、退出机制在内的完善的市场运行机制，以确保综合能源服务市场体系能够健康、有效运转。笔者认为，着眼于新时代能源发展的要求，发挥市场配置资源的基础性作用和政府有效监管的关键作用，综合能源服务产业的市场运行机制可以借鉴“军委管总、战区主战、军种主建”的军队改革思路，形成国家能源委员会管总、相关国家部委主建、地方政府主战的格局，着力构建“国家-地方政府-能源企业”的能源产业发展指挥体系和“国家-部委-地方政府”的领导管理体系。

国家能源委员会管总，即强化中央对能源生产、供应、消费和技术革命的集中统一领导和战略指挥和战略管理功能。要研究透我国综合能源服务产业发展趋势，研究综合能源服务产业发展的重要战略问题，正确地预见未来发展，谋划好战略发展思想，制定出综合能源服务产业的顶层设计。

相关国家部委主建，即聚焦能源产业规划发展、能源生产供应和消费、设备制造、技术创新、工程建设、金融服务等产业链各环节的核心功能，制定好法律法规和相应的市场规则，遵循简政放权的改革思路，把握住规划布局即可，审批具体项目不是重点。

地方政府主战，即结合能源生产、供应和消费呈现综合化、多样化的特征，我们也可以采用“战区主战”的理念，从地方机构改革入手。以发展综合能源服务新兴业态为抓手，实施地方政府机构改革，整合地方供电、供热、供气等传统能源管理机构，设置综合能源政府管理部门，集中地方行政资源，统一编制区域综合能源服务发展规划，依靠能源企业成熟的市场化运作机制，发挥市场上各方的积极性，协调区域内的综合能源服务发展工作。

(二)发挥综合能源服务规划的引领作用

综合能源服务横跨供气、供热、供电多个部门，而且涉及电力、天然气、生物质、新能源等多个能源细分领域，需要通过编制发展规划来统筹协调综合能源服务的整体发展。应充分发挥规划对综合能源服务发展的引领作用，需要通过编制发展规划来明确综合能源服务的发展定位、发展要求以及与其他能源基础设施的协调发展等问题。

(三)推行综合能源服务特许经营方式

第一、建议有关部门研究制定符合市场规则要求、用户需求和企业特点的特许经营示范文本;第二、对现有的特许经营协议文本内容进行完善，根据综合能源服务的特点，突出特许经营协议中业主对用户提供产品和服务的约定内容，严把进入关，明确退出机制。尝试将终端销售与管网环节相分离，打破捆绑经营的模式;第三、协议中应明确规定综合能源产品和服务价格，解决终端价格交叉补贴的问题;第四、积极推行BOT、TOT、BOOT等特许经营模式，提高综合能源服务运行专业化水平;第五、为了避免特许经营后的资产转让问题，可适当采取由政府负责资产投资，企业获得特许经营期间的经营管理权的方式;第六、建议通过当地政府采购平台进行业主优选活动，试行竞争性磋商方式选择市场主体。

(四)鼓励电力、燃气、热力等企业和社会资本组建专业化综合能源服务企业，并将增量配电网作为综合能源服务的先行示范

鼓励电力、燃气、热力等公用事业企业和社会资本组建专业化的综合能源服务企业，从事市场化供能业务，并与用户直接签订售电、售热、售气、售冷等长期服务合同。可以将增量配电网作为综合能源服务的先行示范，在配电网规划和系统设计中考虑未来综合能源发展内容，为综合能源发展提供网络条件;鼓励燃气、供热和供电企业优先采用综合能源服务方式，为工业和产业园区内用户提供多种能源产品和服务组合方案;鼓励园区内综合能源服务企业向周边用户供能。

(五)完善能源价格机制

为缓解以天然气分布式能源为代表的部分综合能源服务项目的经营压力，应抓住当前能源价格改革和电力体制改革契机，尽快完善天然气分布式能源价格形成机制，充分体现天然气分布式能源的环保和系统等外部效益，实现“外部效益内部化”。在长期价格机制形成前，要按照《关于规范天然气发电上网电价管理有关问题的通知》的精神，细化落实天然气分布式能源“气、电、热、冷”价格联动机制，明确联动条件和时限，及时疏导上游成本压力，维持天然气分布式能源的竞争力。建议按照电力体制改革中售电侧改革的思路，对于天然气分布式能源项目的余电销售制定单独政策，允许这部分电量作为新增电量，由天然气分布式能源运营企业按照市场价自行销售，电网企业提供必要的输配电服务。

(六)发挥地方政府作为综合能源服务产业监督者的关键作用，并且在具备条件的地区实施改革

在我国，地方政府既是城市能源运行的监督者(政府不同部门按照职能进行监管)，也是能源的实际供应者(部分城市燃气、热力公司是地方国企)。这种既是运动员也是裁判员的监管方式，不但造成了部门之间的行业壁垒和信息交流障碍，而且因为彼此之间上下游关系而形成了相互制约。建议地方政府在监管机制上进行创新，整合电力、燃气、供热等不同行业的监管职能，构建协同监管机制，变“多头管理”为“协同管理”，下放综合能源服务项目审批权限，对发展规划内的项目由市级政府部门批准;探索实行推广综合能源服务项目核准与备案“一站式”管理，由一个政府部门负责到底，提高审批工作效率。例如可以在具备一定条件的国家改革创新区域(例如雄安新区)设立统一的能源管理中心(不再设立供电，供气、供热等传统的政府管理机构)，来统筹协调新区的能源等公用设施的规划建设，为新区提供燃气、热力和电力等综合能源产品和服务。

(七)制定鼓励综合能源服务产业可持续发展优惠政策

在制定综合能源服务产业可持续发展优惠政策方面，建议政府部门颁布综合能源服务项目引导目录和“绿色企业清单”，列明政府支持项目和优惠政策，吸引企业和社会等方面投资。对开展综合能源服务项目后能够大幅度节能减排并承担环保责任的企业，鼓励财政补贴向这类项目倾斜，尽可能多地提供贷款贴息、财政资助、税收返还等政策，适当考虑将综合能源服务项目纳入可再生能源配额和绿证范畴，提高其经济性。

(八)推动和完善综合能源服务投融资改革

出台支持综合能源服务项目的金融支持政策，鼓励银行、基金、证券、保险等金融机构为综合能源服务项目提供融资服务，有效解决综合能源服务项目融资难和成本高的问题;鼓励金融机构和地方政府、开发园区等合作建立综合能源服务项目投融资平台，为项目投资、转让、运行维护提供资金支持。

(九)推动综合能源服务基础数据公开

政府在为综合能源服务产业发展创造良好的政策环境的同时，可以通过建立能源基础数据平台或能源地图等形式，将分散于不同部门和企业的相关信息进行整合并公开，供投资者查询使用，降低进入“门槛”和前期成本。

文章作者：吕淼