风电、光伏发电审批权下放导致地方突击核准 能源局政策补缺

面对海上风电去年下半年的核准浪潮，明眼人都看出补贴资金将难以承受。一位能源局官员却表示无能为力，因为按照权责分工，地方政府负责项目核准，能源局负责将核准项目列入补贴目录，即便超出补贴能力也只能如此。

作为一个行业主管部门，能源局不具备对地方政府的直接约束力。地方政府为实现自己的目标往往自行其是。

能源局相关人士表示，能源局对海上风电的定位是积极稳妥，从没鼓励过大干快上。相比光伏、陆上风电规划装机目标，海上风电装机目标并没有“以上”二字，这意味着海上风电的装机目标是严格的上限。

但地方政府并未遵守这一限定。比如，能源局批复的广东海上风电规划(2017-2030年)，近海浅水区海上风电项目总规模985万千瓦，其余为近海深水项目，用作项目储备，暂不建议推进开发。但仅去年第四季度，广东省就核准了2531万千瓦的海上风电项目，近海深水海上风电项目已进入开工流程。

再比如，去年5月24日，能源局发布关于风电建设的47号文，提出推行竞争方式配置风电项目，要求各地能源主管部门按照能源局发布的《风电项目竞争配置指导方案(试行)》制定风电项目竞争配置办法。

广东省在去年8月就公布了海上风电竞争配置办法的征求意见稿。但根据这个办法，广东的申报电价实际降价的上限2分/千瓦时，之后再通过降价得分难度均大大提高，与能源局通过竞价降低电价的精神不符。

接近能源局的一位专家表示，这实际是“假竞价”，能源局在广东征求意见稿发布后表达了意见，但并未影响到广东，广东省在去年12月正式发布了海上风电的竞争配置办法。

地方政府在产业发展中话语权增大与国内的行政改革相关。2013年之后，风电、光伏审批权从能源局下放到地方能源主管部门，在具体的产业发展中，能源局仅保留产业规划、战略等职能，也因此，各地的竞争配置办法由各地根据能源局指导自行制定。

但在能源局4月发布的关于2019年风电建设管理要求新政中，利用手中的政策工具有力的约束了地方政府的“胡作非为”。

能源局是通过手中补贴配置的权力来实现这一目标的。对于海上风电，能源局明确表态：

2018年度未通过竞争方式进入国家补贴范围并确定上网电价的海上风电项目，其核准文件不能作为享受国家补贴的依据。在去年关于风电建设的47号文发布日前获得核准的海上风电项目，在本次通知发布前未办齐开工前手续的，均参加竞争配置并通过竞争确定上网电价。

竞争配置项目仍属于补贴项目范畴，对于竞争配置项目，能源局如是表态：

先进推进平价风电项目，暂不进行竞争配置，确需竞争配置的地区，制定竞争配置办法后，需由国家能源局会同有关部门对各省级能源主管部门报送备案的建设方案进行论证，确认后方可实施。

能源局与地方政府行为不一致源于彼此之间的目标并不一致。

地方政府倾向于利用手中的风、光资源，来换取开发商在本地投资设厂，带动地方经济发展，这使得风、光新增装机规模的扩张与地方政府的利益一致。基于这一动力，多个省份在光伏审批上创新思路，推出“先建先得”政策，成为光伏装机严重超规划的一个重要原因。

在风电领域，地方政府在海上风电突击核准，乃至在竞价办法中保护电价，背后隐藏的逻辑是，争取更高的海上风电电价，吸引更多开发商来本地开发，进而交换更多投资落地本地。

能源局推动风、光产业发展受清洁能源装机比例目标驱动，以及风电、光光伏是世界能源清洁转型的实现形式，基于此，风电、光伏的十三五规划目标附加“以上”二字，意为鼓励发展，不设上限。

但能源局鼓励发展风电、光伏还受其他政策目标的约束。能源局需要保证产业良性发展，并受补贴能力的限制，同时推动产业早日实现平价上网。其中，补贴的压力，成为促使能源局态度愈来愈强硬的一个关键原因。

接近能源局人士透露，早在2015年，财政部就建议能源局根据补贴能力“量入为出”，但彼时风、光规模尚小，补贴缺口也不大。之前随着补贴缺口日渐扩大，补贴拖欠越来越严重，产业界通过各种渠道传递信息，最终压力传导至能源局。

地方政府超规划发展风电、光伏与能源局鼓励发展风、光的目标一致，但更多风、光项目意味着更多的补贴，与能源局控制补贴缺口的目标相左。

能源局态度渐趋强硬的标志性事件，是去年光伏的“531”新政，在2017、2018上半年光伏装机大幅超规划背景下，能源局出台政策大幅收缩补贴额度，被业内成为限制光伏过快发展的“硬着陆”政策。

也因此，在能源局今年4月关于风电、光伏建设要求的新政中，为光伏确定了30亿元的年度补贴额度，“量入为出”，拒绝承认2018年下半年核准的海上风电项目锁定0.85元/千瓦时的上网电价。

解决地方政府和能源局分歧的关键在于平价上网，一旦风电、光伏实现平价上网，更多风电、光伏装机不会增加额外的补贴压力，并有利于加快清洁能源转型的战略目标。也因此，在能源局4月的通知中，推进平价风电、光伏项目是能源局工作的首要任务。