千亿光伏补贴缺口下的等待 新能源强制消费新政策读秒

该期待源于一项关于新能源电力强制性消费的政策。

2018年11月15日，国家发改委、国家能源局联合下发《关于实行可再生能源电力配额制的通知》(征求意见稿)(以下简称《通知》)。根据这一《通知》，自2019年1月1日起对电力消费设定可再生能源配额，按省级行政区域确定配额指标，省级人民政府承担配额落实责任，售电企业和电力用户则共同承担配额义务。

包括英利、阿特斯等企业均看好这一制度的长期利好。但他们同时认为，对于期盼已久的配额制，最终实施效果如何，还有待现实的考验。可以肯定的是，前路挑战不少，但也需要给政策的调试留出时间和空间。

保利协鑫能源控股有限公司副总裁吕锦标认为;“尽管政策的出台过程一波三折，最后的方案也做了折中的考虑，但在推动电力体制改革深化的前提下，如果政策框架各项设计能落到实处，这一制度有望解决可再生能源电力的消纳和补贴缺口问题，最终实现产业健康、可持续的发展。”

国家发改委能源研究所可再生能源发展中心副主任陶冶分析说：“配额制的核心目标是要解决消纳的问题，通过配额指标的落实起到一定作用，并逐步打破省际的壁垒。至于可能出现的问题，要看下一步交易机制如何设定，也就是说如何通过配额制来间接解决补贴这样的问题。”

这是一项被称为中国最难产的可再生能源政策，前后经历了十年的酝酿，中间几经波折，直到最终落地。2018年，“5·31新政”给了光伏行业一记重击，进入下半年行业整体业绩增速出现显著的下滑，与此同时，光伏补贴的缺口在这一年继续扩大。

补贴缺口

作为英利集团光伏板块总负责人，刘丁涛密切关注着可再生能源电力配额制的几次修订，直到2018年11月15日最后一版的出台。“包括我在内的光伏行业人士一直在期待着它的到来。”12月6日，刘丁涛告诉经济观察报。

在此之前大约两个月，国家能源局下发了一则通知，要求各省(自治区、直辖市)在10月31日之前对纳入规划但未建成的新能源项目(风电、光伏发电)项目以及需明确是否需要申请补贴的光伏项目进行摸排，英利按照要求将相关项目报到了发改部门。

刘丁涛认为，摸排的主要原因是中央层面需要知道新能源补贴的缺口有多少，以及还有多少的历史遗留问题需要解决。由此，政府希望通过什么样的方式解决补贴的缺口，是通过市场化的方式去解决，还是通过另外出台相关政策来解决。

英利上报的电站项目中有几处位于河南省。2016年6月30日之前，英利集团在该省投资了三个地面电站项目，总装机量为70兆瓦。彼时河南省的政策是“先建先得(补贴指标)”，英利的这些项目在建成之后却因种种外在原因没有获得指标，至今收到的只是脱硫燃煤标准价。如果按照10%的年收益率，原本10年的回报期，因之延长至20年，甚至是25年。

类似英利这样的电站项目，仅在河南省装机量就达到了1GW(2017年中国光伏新增总装机量为53GW)的规模。2018年，英利收到了云南、广西、河北等几个省(自治区)的光伏补贴，不过这仅是支付到2017年3月的补贴，自2017年3月之后的补贴依然尚未给到。这样的现象，并不局限于上述几省，也不是局限于英利一家。

今年年初，中国能源局官员程晨璐在一次发布会上对外透露，根据中国财政部的统计，截至2017年底，光伏电价补贴缺口达到1000亿元。2018年风光每年所需补贴将达到1600亿元。其中光伏一年所需补贴901亿元，风电一年所需补贴761亿元。2019年风光每年所需补贴将达到1800亿元，其中光伏一年所需补贴1022亿元，风电一年所需补贴828亿元。2020年风光补贴缺口将达到4000亿元，其中光伏补贴缺口617亿元，风电补贴缺口1380亿元。

补贴缺口成为光伏行业的一道坎，颁布于年中的光伏“5·31新政”则像是当头一棒，令一众光伏企业感到措手不及，并很快在数据上得以显现。

中国光伏行业协会秘书长王勃华日前对外透露的数据显示，2018年上半年行业多晶硅产量增幅为24%，但受到下半年产量的拉低，1-9月的增幅则只有8.8%，硅片、电池片、组件的产量表现出了同样的规律。此外，上半年国内新增光伏装机量约为24.3GW，同比持平，但1-9月的数字却同比下降19.7%之多。王勃华表示：“上半年户用光伏发展复苏快于预期，但5·31新政之后几乎陷于停滞。”

保利协鑫能源控股有限公司副总裁吕锦标向经济观察报介绍，2018年，国内几乎所有电力公司都减少了光伏的装机量。即便是作为行业龙头的协鑫，也在适当缩减光伏发电的计划。“协鑫目前拥有700万千瓦的光伏发电，从可再生能源配额的角度，持有的光伏发电装机够多了，占用了大量资金。”

这样的影响甚至波及到了光伏供应链的最上游——组件制造商的生产设备供应商。深圳丰盛装备股份有限公司CEO王俊潮告诉经济观察报，即便是电池片的生产设备供应商也出现了阶段性的困难：资金紧张、融资困难，死去的企业不在少数。

2018年7月，阿特斯阳光电力集团董事长兼首席执行官瞿晓铧在黄山举行的光伏大会上，就5·31新政之后的变化说，“从产业链来看，越靠前端，产能过剩越严重，关停的企业也越多。与此同时，布局海外的组件企业比单纯布局国内市场的企业日子会更好过一些。”他介绍，阿特斯每个月直接发货的国家数至少超过50个，尽管有些市场较小，有些市场利润率不高，但在行业低潮时会展现出这一战略的稳健性。

在刘丁涛等人看来，在这样的关口，出台配额制对于光伏行业的提振作用不言而喻：从文件的思路看，通过倡导市场化的交易行为，来弥补补贴的缺口，随着补贴的逐渐退出，形成更加良性的竞争氛围。从长远来看，这一政策将给行业形带来长期的利好。

阿特斯相关人士向经济观察报分析认为，如果将配额制作为一项长期稳定的政策予以实施，并确能提高对可再生能源的消纳和利用水平，其结果将有利于行业发展的可预测性，降低政策风险，加快可再生能源利用的市场化进程。

从发电端走向用电端

被刘丁涛等业内人士殷切盼望的配额制，是一项被称为中国最难产的可再生能源政策。在国家发改委能源研究所可再生能源发展中心副主任陶冶看来，仅从2018年的三版修订内来看，政策的主体框架、核心的思想没有发生变化，但涉及到“调整层级”、“简化内容”、“完善方式”、“衔接机制”等方面的调整。

事实上，早在九年前，也即2009年出台的《可再生能源法》中就已经第一次提出了配额制;2014年，国务院办公厅印发《能源发展战略行动规划(2014-2020年)》，再次提出要实施可再生能源电力配额制。在业内人士看来，配额制之所以讨论了近十年都没有实施，是因为它不是单一的政策，而是涉及整个体系的设计。

“配额制涉及发电、输电、售电和用电这些电力市场的所有环节，设计一套制度需要考虑很多因素，当然也涉及多方利益博弈，这应该是配额制‘难产’的原因。”阿特斯方面向经济观察报表示。

2016年4月22日，一份由国家能源局发布的配额制征求意见稿在电力行业引起了轩然大波，这份文件是《关于建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求的通知》。按照这一文件所述，燃煤火电机组应承担可再生能源发电的配额责任，2020年各燃煤发电企业承担的可再生能源发电量配额，与火电发电量的比重应在15%以上，并按照年度分解落实考核指标。

文件一出，遭到中国电力企业联合会(简称“中电联”)以及五大发电集团的强烈反对。中电联行业发展与环境资源部副主任薛静向经济观察报讲述，彼时由她代表中电联，在其后通过采集大型发电公司以及地方发电公司的意见，形成了一份调研报告，这一报告系统分析了这一政策对于煤电行业的影响。

报告很快提交到了国家能源局以及国家发改委的相关司局。薛静追忆，反对意见在国家发改委以及国家能源局引起了“较大的反响”。在中电联与相关企业“有理有据”的建言反对之下，对火电企业进行可再生能源电力配额考核的这一版配额制最终没有了下文。

事实上，“彼时光国家能源局以及国家发改委的各个司机内部，也未能就这一政策取得一致的意见。”薛静说。薛静的观点是，调整能源消费结构，加大清洁能源的使用比例，逐步减少一次性能源的使用比例，这个方向毋庸置疑，但问题是，发展新能源的责任应该由谁来承担?

在她看来，发展低碳经济需要全社会的共同努力，而不是强加到煤电企业的身上，在这方面，煤电企业并不负有“原罪”。正因如此，制度的设计应该从消费端、而不是从供电端着手。

2017年2月6日，国家发改委、财政部、国家能源局联合印发《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》。这一文件进一步完善风电、光伏发电的补贴机制，拟在全国范围内试行可再生能源绿色电力证书核发和自愿认购，并从7月1日起开始自愿认购交易。

按照设想，通过引导全社会的绿色消费，促进清洁能源的消纳利用，可以进一步完善风电、光伏发电的补贴机制。但自挂牌出售以来，绿证交易“核发多，交易少”的问题凸显。

薛静表示，绿证的自愿交易制度仅能作为一种过渡，原因在于这一制度没有强制性，买卖缺乏驱动力，交易量自然极为有限。中国绿色电力证书认购交易平台的数据则显示，截至2017年10月31日，绿证的认购者共有1576名，共认购21257个绿证。与之形成鲜明对比的是不断增加的挂牌待交易绿证个数——同时期内，已有800多万个绿证被核发，也就是说，绿证购买量仅占核发量的0.26%。

基于此，强制性履行义务的可再生能源配额制呼之欲出。

2018年3月23日，国家能源局印发《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》;2018年9月13日，国家发改委印发《可再生能源电力配额及考核办法》第二次征求意见稿;2018年11月15日，国家发改委、国家能源局联合下发《关于实行可再生能源电力配额制的通知》(征求意见稿)。

承担配额制的“义务主体”终于从发电端走向了用电端。上述《通知》规定，售电企业和电力用户协同承担配额义务，承担配额义务的市场主体，其中，售电企业承担与其年售电量相对应的配额，用电企业承担与其用电量相对应的配额。

等待实施

2018年国庆节前后，包括刘丁涛在内的国内主流光伏企业高管，在中国光伏行业协会的召集下先后召开了两次会议，就即将出台的这一行业新政提出意见和建议。“企业最为关心的依然是政策落地的情况。”刘丁涛向经济观察报表示，“能不能达到预期的目标，需要拭目以待，各省的决策者对于这件事情的重视程度不同，执行的效果也会不尽一致，再者，还要看后续的监督能否跟得上。”

保利协鑫能源控股有限公司副总裁吕锦标表达了相似的观点：“配额制对于提升全社会清洁能源的使用比例肯定能起到作用，但是具体的目标达成还要看实施细则和执行情况。每年各省要落实各自的指标，不排除过程中一些特殊情况的出现，那样的话结果会打上折扣。”

值得注意的是，文件规定，对于未能完成配额的义务主体将予以“联合惩戒”。国家能源局新能源司负责人向经济观察报解释，目前，“联合惩戒”的方式即是将企业列入不良信用记录。

吕锦标分析说：“下放各省之后出现的执行偏差。而奖惩机制不起作用，或起不到设想的作用，特别是一些经济政治方面具体问题出现时，往往就冲淡了可再生能源做为辅助地位的发展，并最终让位于传统能源的发展，会受电力体制改革推进缓慢的制纣。”

阿特斯方面12月6日则向经济观察报表示，鉴于目前的《通知》尚未包含实施细节，预计有关部门会及时出台配套的规定和政策，而2019年的配额指标到2019年一季度才能发布。短期内，配额制对行业的影响在于是否提高了对存量资产的利用和是否加大行业的规模。

国家发改委能源研究所可再生能源发展中心副主任陶冶向经济观察报分析说：“配额制的义务主体是覆盖在消费侧，是实际实施过程会涉及发电、输电、配电、用电的所有环节，关系到的利益主体非常广泛。”正因如此，配额制的落地可能面临现实上的诸多挑战。

在陶冶看来，配额制的核心目标是要解决消纳的问题，通过配额指标的落实起到一定作用，并逐步打破省际的壁垒。至于可能出现的问题，要看下一步交易机制如何设定，也就是说如何通过配额制来间接解决补贴这样的问题。“现在要做的，一方面是完善绿色证书市场，另一方面，对配额超额完成量交易进行规则的制定。基于目前的电力市场还不能完全支持直接可再生能源的电力交易，这些需要相应的配套改革。简而言之，如何用市场化机制履行配额义务，需要进一步或者更快的完善。”陶冶说。

对于光伏企业而言，问题依然棘手：眼下，行业每年千亿之巨的补贴缺口仍然没有着落，大量的补贴不能及时到位，已经影响到企业现有的资金周转，后续发展亦感到乏力。配额制能给他们带来多少收益?目前还很难预知。