可再生能源政策生变：从电价补贴迈向“配额制+绿证”机制

日前，国家能源局发布消息称，尽管我国对可再生能源消纳问题高度重视并取得了显著成效，但从弃水、弃风、弃光的总量来看，规模超过200亿千瓦时，总量仍达到某些国家近一年的用电量。资源浪费程度之大不可谓不惊人。

近几年，随着我国对发展清洁能源重视度的提升，可再生能源发电建设十分迅速。在技术和开发建设能力上，我国已世界领先。但随之而来的并网难、消纳难等矛盾问题凸显，已成为制约行业发展的头号难题。

为此，国家发改委去年底曾发布《解决弃水弃风弃光问题实施方案》，提出要实施可再生能源配额制管理。今年3月，国家能源局发布的《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)，首次明确了2018年、2020年各省的可再生能源电力总量配额指标、非水电可再生能源配额指标以及相关考核办法。浙商证券电力设备与新能源行业首席研究员郑丹丹告诉《中国经济信息》记者，国家希望通过配额制和已经出台的绿证制度调动可再生能源市场主体积极性，推动可再生能源由规模扩张向高质量发展转变。

十年长路漫漫

可再生能源配额制，指政府用法律的形式对可再生能源发电的市场份额做出的强制性的规定。行业对这一政策可谓翘首以盼，而其出台却历经十年，一波三折。

2009年，配额制就已被正式提出，此后经多次公开征集意见，却始终缺乏最关键的“临门一脚”。配额制落地之难很大程度在于相关利益方的博弈。当时的大环境是，专家普遍认为煤炭是我国能源的顶梁柱，提出约束性目标会增加整体能源成本，可再生能源价格没有竞争力，阻力非常大。“配额制带有很强的行政色彩，当时普遍认为可再生能源配额制与电力市场化改革导向不一致。”国网能源研究院新能源与统计研究所所长李琼慧表示。

厦门大学能源政策研究院院长林伯强说，配额制政策之所以落地艰难是因为地方与中央之间存在博弈。各地政府希望国家给的考核指标越低越好，因为推行配额制实施过程中需要耗费更多的成本。

在国家发改委能源研究所可再生能源发展中心副主任陶冶看来，配额制推出难题在于两个方面。一是覆盖范围广。可再生能源电力配额制度包含可再生能源电力发、输、配、用各个环节;二是配额义务主体数量众多。各类售电公司(包括电网公司售电部门)及所有电力消费者等多个群体需共同履行配额义务，各省级政府也要承担本区域配额的落实责任，电网企业同样要承担经营区配额组织实施责任。

3月的“征求意见稿”终于让人们看到了希望。正如林伯强所说：“配额制只有在现实执行的过程当中，我们才能知道政策制定是否存在问题，问题有哪些方面，届时再进行调整。目前最关键的是需要配额制尽快出台。”

借鉴国外经验

与配额制一同进入人们视野的还有可再生能源绿证制度。所谓绿证，是指国家对发电企业每兆瓦时非水可再生能源上网电量颁发的具有独特标识代码的电子证书，是非水可再生能源发电量的确认和属性证明以及消费绿色电力的唯一凭证。

从国际经验来看，一般是先出台配额制，再推出绿证。对于我国配额制与绿证出台顺序为何颠倒这一疑问，有业内人士表示，我国与国外的配额制是两个不同的概念，国外对可再生能源的补贴包括两个政策体系，即上网电价补贴和可再生能源配额制。包括德国在内的欧洲大部分国家采用了上网电价补贴政策来支持可再生能源发展，而配额制政策主要在美国的29个州及华盛顿特区实施。我国目前采用欧洲经验执行的固定电价。

从国际惯例上讲，配额制对可再生能源的激励作用逊色于上网电价补贴，因此很多国家先出配额制政策，后调整为上网电价补贴政策。我国目前实行上网电价补贴制度，但在上网电价补贴未完全退出的情况下实施配额制，我国的配额制就与国外的配额制有很大差异。“从概念上讲，配额与固定电价一般不是并存的，所以我国现在实行的自愿绿证也是在已经有固定电价基础上实施的，这在国际上没有先例。”前述业内人士表示。

此外，我国的绿证与美国的绿证有所区别，美国在相对成熟的电力市场的基础上实行配额，并参与市场交易，是顺理成章的事情，前述业内人士认为，“美国的配额和绿证基本上是同步的，不存在先有配额后有绿证这一说。美国有了配额制之后，配额制给发电企业的补贴就是通过绿证的交易来实现的。”

政策转向缘由

配额制和绿证制度意味着我国对新能源发电的支持将告别上网电价补贴，这在很大程度上与缓解财政补贴的压力相关。

为了促进可再生能源发展，我国对可再生能源进行标杆电价补贴。然而随着我国可再生能源装机容量的快速发展，可再生能源的补贴缺口也越来越大。数据显示，到2017年底，可再生能源补贴缺口已经增长至1127亿元，今年截至目前已经超过1200亿元。这一缺口中，光伏发电在过去两年的快速增长，以及其相对风电更高的补贴电价，给补贴基金带来了巨大的压力。

在补贴缺口扩大之际，5月31日，财政部、发改委、能源局联合发布了《关于2018年光伏发电有关事项的通知》。据通知要求，政策上并未完全禁止新建光伏项目，只是不安排需国家补贴的普通电站建设，而不需国家补贴的光伏发电项目仍受鼓励。这意味着，我国对光伏新建规模和价格都进行了控制。

不仅是光伏产业，对新增风电装机的固定电价补贴也在接近尾声。5月18日，国家能源局下发《关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》，其中要求印发之日起，对部分新增陆上和海上风电项目，实行通过竞争方式配置和确定上网电价。这意味着风电标杆电价补贴时代的终结，未来新增风电将全部通过竞争方式确定上网电价。

前述政策的集中出台及当前正在进行的配额制讨论，或将意味着我国的可再生能源支持政策将发生从上网电价补贴到配额制、绿证与购电协议结合的制度体系的质变。

如何实现多赢?

据有关专家介绍，如果配额制是能源转型的指标衡量体系，具有行政强制力。那么绿证则是配额制的配套政策，也是各类责任主体完成配额义务的手段之一。用配额制解决消纳和补贴资金不足问题还需要配合绿证相关政策。两者可谓相辅相成，缺一不可。考核责任主体可以通过购买证书完成配额考核义务，也可以通过建立自发自用的新能源发电项目完成配额考核义务。

陶冶表示，配额制及绿证将是可再生能源后补贴时代的重要激励政策工具。如果新建的可再生能源发电项目不再享受固定电价政策，未来可再生能源电力证书机制将会与可再生能源价格和补贴机制进一步衔接。林伯强则认为，绿证跟配额制应该是相互配套使用的。绿证的存在是为可再生能源发展提供市场的灵活性。

未来，绿证交易的价格浮动也会有效控制发展的节奏。前述专家介绍说，可再生能源装机量大，绿证供给过剩，其价格便会下跌，人们第二年的投资意愿就会减少，这就避免了人为设置分品种的发展目标和年度指标与实际需求不符合的矛盾，也确保了系统总成本最小。

业界普遍认为，配额制能够为新能源发展“兜底”：解决“三弃”问题，使可再生能源消纳具有强制性，提高风电、光伏等可再生能源发电在终端的消费比重;配额制的实施不仅有利于本省内新能源电力的最大化消纳，还将促进跨区域的调度，对可再生能源电力溢出省份的电力消纳同样帮助较大。

文章作者：姚尧