分布式光伏项目备案的法律性质解析

笔者近期办理的案件中，涉及到对光伏项目备案性质的认定及备案证失效时点的认定，根据收集的相关资料及法律法规的研读，特整理以下文件，供业内同仁参考。

一、 关于行政备案行为一般意义上的理解

关于行政备案的定义及定性，目前法律法规并没有明确的规定。结合相关论文及有关司法判决，对行政备案的一般意义的理解大致如下：

行政备案的实质是政府行政管理的手段，与行政许可(未取得行政机关不许可，当事人不得作为)不同，它更强调对信息的通知和事后管理监督;根据具体备案事项及相关政策规定，备案间接对行政相对人产生法律效果。

备案具有以下特点：

(1)具有行政监控性，备案是政府对社会经营活动的掌控，通过备案反映出的情况，监管机关可以更准确了解备案义务人的情况，为行政行为的作出提供依据;

(2)具有事后监督性，不同于行政许可的事前审批，备案制强调事后的监管;

(3)具有信息披露功能的行政管理行为，备案义务人按备案要求提供相关信息和资料即视为完成备案义务。

二、 关于分布式光伏电站项目的备案性质

2013年8月29日，国家能源局发布《光伏电站项目管理暂行办法》(国能新能【2013】329号)，将光伏电站的核准制改为备案制，由省级主管部门对光伏项目实施备案管理。2013年11月18日，依据国家能源局印发《分布式光伏发电项目管理暂行办法》(能新能〔2013〕433号)，由省级以下能源主管部门实行备案管理，具体备案办法由各省级人民政府制定。2014年4月4日，河北省发改委发布《河北省固定资产投资项目备案管理办法》(冀政〔2005〕32号)，自此以后，光伏电站项目按照该文件规定进行备案管理。因此，就田菲案而言，分布式光伏电站的备案最终依据《河北省固定资产投资项目备案管理办法》。

光伏电站备案作为一种行政备案行为，具有本文第一点所描述的一般行政备案的性质和特点。

光伏电站备案实际上脱胎于此前电站项目核准制，仍然保留有一定的行政审核色彩，具体表现在：

(1)备案行为具有对文件材料的审核程序;根据《河北省固定资产投资项目备案管理办法》第七条，发展改革部门对企业报送的《河北省固定资产投资项目备案申请表》及有关资料，不符合要求的，应在3个工作日内一次告知项目申请单位;符合要求的，应在10个工作日内做出是否准予备案的决定并向社会公布。对符合备案条件的投资项目，出具《河北省固定资产投资项目备案证》及副本;对不符合备案条件的投资项目不予备案，以书面形式通知申报企业，并说明理由。根据上述规定，如果企业不符合备案条件，发改委将以书面形式通知申报企业，并说明理由。

(2)备案行为具有可诉性，说明其属于具体行政行为，可以纳入行政诉讼法的管辖范围。根据《河北省固定资产投资项目备案管理办法》第八条，企业对发展改革部门做出的不予备案的决定和《河北省固定资产投资项目备案证》的实质性内容有异议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。

(3)备案行为间接影响其他行政许可的效力;根据《河北省固定资产投资项目备案管理办法》第十三条，对应办理备案手续而未申报的项目，或者虽然申报但未经发展改革部门同意备案的项目以及没有办理年审的项目，城市规划部门不得办理规划手续，土地管理部门不得批准用地，环保部门不得批准环境影响评价手续，水利部门不得办理取水许可证，金融机构不得发放贷款，外汇管理部门不予办理外汇使用手续，海关不予办理设备进口手续，质量监督部门不予发放生产许可证和产品合格证，其它相关部门不得办理有关行政许可手续。对已撤消备案手续的项目，批准部门应在五个工作日内通知有关部门，有关部门要依照各自职能及时撤消相应许可手续。从上述规定可以看出，一旦光伏备案证被撤销，则相应的环保、用水、用电、用地、金融、外汇等相关部门的行政许可手续也相应被撤销。

(4)光伏项目备案实施年度指导规模指标、备案有效期关系;《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十条，省级及以下能源主管部门依据国务院投资项目管理规定和国务院能源主管部门下达的本地区分布式光伏发电的年度指导规模指标，对分布式光伏发电项目实行备案管理。具体备案办法由省级人民政府制定。以及第十四条，在年度指导规模指标范围内的分布式光伏发电项目，自备案之日起两年内未建成投产的，在年度指导规模中取消，并同时取消享受国家资金补贴的资格。根据上述规定，光伏项目备案是与年度指导规模指标挂钩的，且具有时效性，备案行为背后关联诸多行政许可的因素，具有较重的行政许可色彩。

因此，各级地方发改委对分布式光伏电站的备案并非仅仅简单接受电站业主向其报送备案资料，还要对备案资料进行形式上的审查、年审、指标调配、备案时效等方面的管理，备案结果对电站业主会产生行政法上的拘束力，能够对其权益将产生实质性影响。尽管如此，备案仍然区别于行政审批或行政许可，法律性质上属于具有可诉性的具体行政管理行为。

三、关于行政主管机关作出光伏备案核准或取消的行政行为的生效时点

上文已经讨论过，光伏电站备案本质上是一种具体行政行为，受到行政管理法规的约束。理论上，具体行政行为的生效有四种情形：

(1)告知即生效，这是通常的情形，适用于行政行为的对象明确;

(2)因公告、通告等形式而生效，适用于行政行为对象难以明确的情形;(3)作出即生效，这种情形使用范围较窄，主要针对情况紧急或事实清楚、法律适用简单而当场作出行政行为的情形;

(4)附条件生效，适用于存在附款行政行为的情形。上述四种情形中，告知即生效是一般通用的情形。

我国相关行政法律法规并无明文界定行政行为生效的时点，但从法律条文中，我们可以推断行政行为生效的时点。我国《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自“知道或者应当知道”作出行政行为之日起六个月内提出。《行政复议法》第九条也规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自“知道”该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。从上述法律规定可以看出，行政行为对当事人产生效力的前提是当事人知悉行政行为的作出，产生效力的时点应当在当场通知之时、邮寄送达之日或公告期限届满时等通知时点。

对于主管机关作出的光伏电站的备案生效或取消的行政行为，在没有附款生效规定的情况下，应当适用于一般的告知即生效的原则，即政府的相关行政文件送达至行政行为相对人或其代理人时才能生效。

以上是关于光伏项目备案的初步法律分析意见，供参考!

文章作者：万律师