惊叹：先建先得下中国有3GW建成光伏电站无指标！规模失控究竟谁之过？

如果把531新政作为光伏行业发展的分流点，那么这个节点不仅在于在光伏电站建设新增规模的骤然降低，更重要的还有对于规模管理方式改变的思考。这个时候，回溯历史，总结经验，或许才能更好的引导光伏行业迎来真正的“春天”。

531新政后，主管部门与企业座谈时，有企业问及这些建成并网无指标的光伏电站国家是否可以解决，得到的回答是否定的。据光伏們了解，已经少部分电站选择了拆除。

超装规模巨大：历史遗留VS先建先得

2016年底，中国光伏行业累积了三年的先建先得所导致的超规模建设光伏电站与补贴指标之间的矛盾愈演愈烈，于是国家能源局紧急下发调整规模指标通知，即所谓的增补指标，来给行业“救火”。根据光伏們统计，该通知下发之后，截止2016年1月5日，全国总的申报规模超过13GW。

两年之后，在今年630前后，光伏們再次调研统计了全国目前已建成没有指标的光伏电站，总规模约在3GW左右，其中安徽仍以1GW的量位居榜首，山东、湖北、辽宁、内蒙古、甘肃、江西等地也均有或多或少的量存在。从这两拨统计数据来看，近五年我国光伏电站超装规模已超过15GW。

从我国光伏行业规模管理制度演变来看，超装规模既有因制度变革导致的历史遗留问题，还有在备案制下管控不合理的原因。

首先，历史遗留问题来自于2014年我国光伏产业管理制度的变革。2014年1月国家能源局印发《关于下达2014年光伏发电年度新增建设规模的通知》，意味着中国光伏项目从核准制变为配额制。

而在2013年以甘肃为首的西部省份批复了一批数量巨大的核准项目，据了解，到2014年初甘肃约有1.7GW的核准项目没有开工，根据新的管理办法，2014年当年给甘肃的地面电站配额只有500MW，意味着不改变配额量的前提下甘肃的历史遗留项目要到2016年底才能消化完。

这些在2013年底前未来得及建成的光伏电站在管理制度进入备案制之后成为了我国第一批“先建先得”的项目。直到2015年下半年，光伏們在走访调研中获悉，甘肃还有超1GW的光伏电站存在已建成无法并网的情况。

其次，在历史遗留问题未完全肃清的时候，从2015年，以安徽、河北、河南、江西、辽宁等省份未代表的新兴光伏电站市场又迎来了一波“先建先得”高潮。

2015年5月，河北省印发《关于下达2015年光伏发电建设计划的通知》明确“当并网补贴计划项目需要调整或国家追加年度建设规模和安排下年度并网补贴计划时，主要从建设计划中优选进度快的项目进行补充，确保又快又好完成国家下达的年度计划”。从该文件中，明显能嗅出进度快的项目将优先获得指标的味道，这是一种变相的“先建先得”。

2016年2月，安徽省能源局、国家能源局华东监管局、安徽省物价局、国网安徽省电力公司联合发《关于完善“ 先建先得” 分布式光伏电站建设管理的通知》，虽称为“分布式光伏电站”，但安徽对于分布式光伏电站的定义为“先建先得地面分布式光伏电站，原则上以35千伏及以下电压等级接入电网，且单个项目容量不超过2万千瓦。项目建成后，按照并网先后顺序，滚动纳入国家安排我省的年度建设规模”，这是第一个以文件形式明确先建先得的省份。

实际上，"先建先得"管理办法的初衷是为了督促已经拿到备案的项目尽快完工，同时让真正有实力的企业获得更多的机会。政策的初衷很好，但实际的实施情况差别却很大。以上述两个省份对比来看，河北省通过定期审查项目进度情况来调整指标规模，截止到目前已经基本实现了平衡，而安徽仍有近1GW的已建成光伏电站未获得指标。

规模管理“失控”究竟谁之过?

追根溯源，“先建先得”属于规模管理办法的一种，而联系到当前的531新政，实际上是主管部门从源头上切断了规模总额的分配。不得不提到的是，531新政断崖式的抽走新建规模指标与近几年因先建先得为主因引起的光伏产业发展规模失控有着莫大的关系。

如下图，我国光伏电站装机规模从2013年不足20GW到2017年底的130GW，650%的增长幅度仅用了4年的时间。作为一个需要国家补贴的行业，在可再生能源基金池没有增加的情况下，我国光伏产业的发展早已偏离了健康的轨道。

第一，主管部门的“锅”该不该背?回溯国家能源局2014-2017年的光伏发电建设实施方案发现，四年给与全国的光伏光伏建设规模指标仅有不足60GW。但是这四年间全国实际安装了约110GW的光伏电站，这几乎是翻倍的额度。

国家能源局历年光伏发电实施方案中的新增规模指标统计

实际上，自2014年我国光伏行业管理办法改为配额制的政策，正是主管部门下方审批权的开始。从2014年《关于下达2014年光伏发电年度新增建设规模的通知》开始，国家能源局每年都会下发当年的光伏发电实施方案将新增规模下发至全国个省市地区，之后的指标分配管理皆由当地主管部门负责。

但实际的增长速度并没有如预想般的合理健康，在规模管理失控的情况下，主管部门只能拉下“紧急刹车键”来终止行业年复一年“狂欢”的节奏来避免更大泡沫的产生。但作为全国的能源主管部门，在最后时刻“拉闸”实际上是人为的加速了本应该由市场来调节的优胜劣汰过程。发展过程中未能进行合理的引导，也是国家主管部门的失策。

第二，地方政府是规模管理失控的“主推手”。在主管部门将权力下放的同时就给地方主管部门“使用”权力带来了空间。所谓“使用”，有更好的利用，也有更坏的“滥用”。

有多少光伏电站是因为地方政策的“承诺解决指标问题”才开工建设?有多少企业为了建设指标配套了数亿元的投资?路条方盛行、路条价格一路水涨船高，本来应是按照流程正常批复的文件瞬间变身“香饽饽”，件件都变成了真金白银。试问，这些寻租的空间都来自于哪里?对于入行两年以上的光伏人，这些，不言而喻。

同样是先建先得，作为曾经的“备案”大省，河北省通过这两年的增补及扶贫指标基本完成了平衡。而仍有若干省份仍在这条路上越走越远，无法回头，甚至辽宁省2015-2016年的指标到现在仍未完成分配，若干电站业主只能眼睁睁的看着电池板晒太阳。

时间已经过去，功过是非都无法追究，但这些都是造成我国光伏产业发展至今，甚至531新政出台的“幕后推手。

第三，火热的资本、眼红的利润率与投资企业的野心是“最佳助攻”。资本向来是“无利不起早”，看到投资光伏电站动辄十几个点的投资回报率时，相信没有谁会不眼红。从五大四小电力企业、光伏电站制造商到基金，各行各业的资金纷纷涌入，助推了光伏电站的投资高潮。因为有足够的利润可以保证额外的费用支出，所以高回报率也给权力寻租提供了空间，企业或是迫于压力，或是主动为之，直接或间接的促成了这几年光伏产业火爆的发展局面。

我国光伏产业的发展推动了全球太阳能利用事业的进步，这是毋庸置疑的。而新政的出台、行业的急刹车、企业的苦衷，这些都在过往的发展历史中或多或少的有所体现。只是当前，如何做好接下来的行业引导与规模管理似乎比怨天尤人更为迫切，毕竟两个发展细则仍未出台。

文章作者：臧超